1月初召開的全國鐵路工作會(huì)議透露，2011年安排鐵路基本建設(shè)7000億元，這和2010年實(shí)際完成投資規(guī)模相當(dāng)。

在中國整體固定資產(chǎn)投資規(guī)模有所壓縮的情況下，鐵道部門顯然無意放緩中國的鐵路建設(shè)計(jì)劃。在地方政府的助推下，原本定于2020年完成的鐵路中長期規(guī)劃目標(biāo)，有望提前五年完成。

外界關(guān)注的是，持續(xù)數(shù)年的大規(guī)模建設(shè)，讓鐵路資產(chǎn)負(fù)債累累。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鐵路資產(chǎn)負(fù)債1.3萬億元以上。業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，2015年前后，前期投資將陸續(xù)進(jìn)入償債期，僅靠鐵路建設(shè)基金和銀行貸款兩大渠道，將難以支撐依舊龐大的鐵路建設(shè)計(jì)劃，日益擴(kuò)大的資金缺口可能成為新的隱憂。

鐵路“十二五”規(guī)劃起草之際，有研究人員呼吁，國家應(yīng)在鐵路投融資體制改革上進(jìn)行更多的探索和試點(diǎn)，明確不同投資主體的資金來源、投資范圍、投資決策權(quán)，創(chuàng)新融資方式，尋求鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展之路。

資金缺口擴(kuò)大

春節(jié)前夕，石家莊市鐵路辦官員頻繁進(jìn)京，與鐵道部、國家發(fā)改委等部門進(jìn)行溝通，他們希望市里規(guī)劃的鐵路建設(shè)項(xiàng)目能獲得認(rèn)可，盡快上馬，同時(shí)爭取更多的政策和資金支持。

河北省會(huì)城市石家莊，位置特殊，受益于國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，近些年鐵路建設(shè)力度較大。目前正在實(shí)施的高速鐵路新建項(xiàng)目就有四個(gè)，分別是石家莊-太原、北京-石家莊、石家莊-武漢、石家莊-濟(jì)南。按照既定工作安排，這些項(xiàng)目均在2011年底前后建成。

“十二五”開局之年，國家的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃依舊龐大，絲毫不見放緩跡象，不甘在本輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮中落后的地方政府，紛紛表示即使“砸鍋賣鐵”也要上項(xiàng)目。

與這種熱情相對應(yīng)的是，各地鐵路建設(shè)資金缺口不斷擴(kuò)大，一些項(xiàng)目雖有建設(shè)意向，但資金無法落實(shí)，項(xiàng)目只能擱置。在國家信貸政策逐步收緊背景下，這一問題更加突出。

2010年，國家信貸政策調(diào)整時(shí)提出，“合理控制信貸增量，把握好信貸投放節(jié)奏，增強(qiáng)貸款增長的均衡性和可持續(xù)性”，銀監(jiān)會(huì)明確提出了控制地方政府融資平臺(tái)貸款，要求銀行采取“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”等措施篩查和化解風(fēng)險(xiǎn)。這直接影響了一些鐵路項(xiàng)目資金的籌集。

以石家莊為例，銀監(jiān)會(huì)的新要求直接造成高鐵項(xiàng)目貸款不能及時(shí)到位，自2010年2月份銀行開始陸續(xù)發(fā)放貸款，至3月11日共計(jì)發(fā)放10.3億元，其中：農(nóng)業(yè)銀行1.4億元，北京銀行8.9億元。發(fā)放速度遠(yuǎn)不及以往。

6月10日，國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，貸款銀行均提出對高鐵項(xiàng)目貸款追加抵押、擔(dān)保等增信方式，北京銀行和農(nóng)業(yè)銀行要求以自有土地抵押，方可發(fā)放剩余貸款。據(jù)了解，為解決高鐵項(xiàng)目貸款，石家莊市政府已同意發(fā)投公司作為鐵道部移交土地的接收單位，首批無爭議的1790畝土地移交正在辦理，土地移交的時(shí)間決定了銀行發(fā)放貸款的進(jìn)度。

地方政府的建設(shè)資金來源并不復(fù)雜，除了政府財(cái)政撥款外，主要是銀行貸款和融資平臺(tái)融資。根據(jù)融資來源，石家莊市融入的資金主要包括兩個(gè)部分：河北省聯(lián)社80億元信托資金和高鐵項(xiàng)目10.3億元銀行貸款資金。

截至2010年11月底，80億元資金已撥付70.22億元，其中：高鐵項(xiàng)目資本金25億元；企業(yè)搬遷20.71億元；產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目8.14億元；廉租房建設(shè)6億元、引導(dǎo)基金和擔(dān)保資金5億元；園區(qū)建設(shè)5.37億元。待撥資金9.78億元，將按照市政府資金安排意見和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，分期分批撥付到位。

據(jù)了解，石家莊市高鐵項(xiàng)目建設(shè)資金總需求約52.6億元，市政府安排資金共28.5億元，剩余的24.1億元主要通過包裝高鐵配套工程項(xiàng)目申請銀行貸款。2009年12月，銀行對高鐵配套工程項(xiàng)目授信43億元（其中農(nóng)業(yè)銀行授信30億元，北京銀行授信13億元）。

部分地區(qū)發(fā)改委官員擔(dān)憂，如果2011年國家信貸政策進(jìn)一步收緊，將會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)。為此業(yè)內(nèi)人士呼吁，鐵路建設(shè)不宜過度超前，同時(shí)對地方政府面臨的籌資難題，應(yīng)通盤考慮。

分類建設(shè)契機(jī)

一些鐵路行業(yè)人士和研究人員則呼吁，國家可以考慮業(yè)界呼吁多年的鐵路項(xiàng)目分類建設(shè)思路，以緩解政府的籌資壓力。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸所副主任李認(rèn)為，鐵路投資投向要改變，根據(jù)公益性和經(jīng)營性建立分類投資體系，實(shí)行差別化的政策。“政府投資的是不掙錢項(xiàng)目，掙錢的項(xiàng)目交給社會(huì)資本。這也是降低資產(chǎn)負(fù)債率的有效手段。” 李認(rèn)為鐵路行業(yè)要可持續(xù)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，包括進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

目前現(xiàn)有鐵路中有大量的公益性線路，例如用于國防、西部大開發(fā)的項(xiàng)目，這些鐵路一般經(jīng)濟(jì)效益較差，對于這類項(xiàng)目政府應(yīng)唱主角，以鐵道部和地方政府出資修建為主。由于這些地區(qū)大多偏遠(yuǎn)，人民收入水平較低，在運(yùn)價(jià)上適當(dāng)控制，由此帶來的運(yùn)營虧損，中央政府和地方政府應(yīng)給予補(bǔ)貼。

而對于客運(yùn)專線和煤運(yùn)通道這類運(yùn)量大、效益好的鐵路，可以劃分為經(jīng)營性鐵路，目前高鐵主要在北京、廣東、上海、天津等大城市間修建，客源相對較多。對于這類線路，可以對其進(jìn)行股份制改造，通過股票市場、債券市場融資，吸引更多的社會(huì)資金進(jìn)入，降低政府投資比重。

分類建設(shè)思路，其實(shí)早在起草鐵路“十一五”規(guī)劃時(shí)就已浮現(xiàn)。當(dāng)時(shí)來自國務(wù)院發(fā)展研究中心、鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院、國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的研究人員提出，在分類建設(shè)制度下，對商業(yè)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目區(qū)別對待。

在具體操作上，該提議和李的思路相近。即對于商業(yè)項(xiàng)目，國家一般不直接投入資金，而是進(jìn)行市場化融資，國家進(jìn)行政策扶持，如貼息、減稅、適度擔(dān)保等。而對公益性項(xiàng)目，主要由中央政府和受益的地方政府給予財(cái)政撥款和財(cái)政扶持。兼具公益性和經(jīng)營性的鐵路建設(shè)，在政府支持下要多渠道吸引社會(huì)資金。

青藏鐵路屬于典型的公益性線路，在建設(shè)和運(yùn)營時(shí)已充分考慮其公益特性，在資金投入上以中央政府為主。

中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院高級工程師范光明告訴《財(cái)經(jīng)》記者，青藏鐵路被定義為公益鐵路，拉（薩）日（喀則）線運(yùn)營之后很可能與格（爾木）拉（薩）段一樣是賠錢的，由鐵道部補(bǔ)貼。

拉（薩）日（喀則）鐵路的招投標(biāo)工作則由鐵道部負(fù)責(zé)。在《建拉薩至日喀則鐵路站前工程施工總承包招標(biāo)資格預(yù)審公告》中顯示，建設(shè)資金來自中央財(cái)政資金和鐵路建設(shè)基金，項(xiàng)目出資比例為中央財(cái)政安排75％，鐵路建設(shè)基金安排25％，招標(biāo)人為青藏鐵路公司。

青藏鐵路公司因建格拉線而成立，目前主要負(fù)責(zé)西寧至拉薩鐵路的維護(hù)、運(yùn)營工作。青藏鐵路公司黨委工作部副部長林志剛告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前通過國家財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)作。

青藏鐵路由于地理位置特殊，建設(shè)、運(yùn)營成本遠(yuǎn)高于其他地區(qū)鐵路，再加上客流量小、運(yùn)價(jià)低等因素，青藏鐵路一直虧損運(yùn)營。林志剛介紹說，青藏鐵路虧損在建設(shè)之初是有預(yù)計(jì)的。

針對不同類型的線路，應(yīng)考慮實(shí)行不同比例的項(xiàng)目資本金率。從1996年開始，國家對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，按照規(guī)定，項(xiàng)目資本金不能是債務(wù)性資金，而且只有先落實(shí)資本金以后，項(xiàng)目才能進(jìn)行建設(shè)。

項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資。長期以來，鐵路項(xiàng)目資本金比例一直保持在50％，這意味著投資總額的一半需要通過財(cái)政撥款等途徑解決。在大規(guī)模建設(shè)沖動(dòng)下，如何籌集建設(shè)資金，令地方政府發(fā)愁。

有研究人員建議，對于公益性線路，應(yīng)該適當(dāng)提高項(xiàng)目資本金率，如在70％以上，減輕負(fù)債壓力；而對于收益好的項(xiàng)目，資本金比例可以下調(diào)到30％－35％，甚至更低，提高資本金的杠桿率，增加債務(wù)性資金，緩解政府投入壓力。

融資治本之策

鐵路行業(yè)負(fù)債率抬頭是從2008年開始的，目前負(fù)債總額已突破萬億元，在此之前全行業(yè)負(fù)債率一直維持在40％左右。在償債高峰期到來前夕，如何解決地方政府鐵路建設(shè)資金缺口、降低鐵路資產(chǎn)負(fù)債率，推進(jìn)投融資體制改革被寄予厚望。

建國后，國家鐵路一直由中央負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和管理，由于資金來源單一，鐵路建設(shè)進(jìn)展緩慢。上世紀(jì)90年代初，國家開始改革投融資體制，推出了鐵道部和地方政府合資建鐵路模式，至此，單一投資建鐵路的形式終結(jié)。

目前修建的國家鐵路，均以合資鐵路形式存在，具體由鐵道部與地方政府作為出資人成立合資公司，負(fù)責(zé)線路的資產(chǎn)管理，線路經(jīng)營則由地方鐵路局負(fù)責(zé)。截至2009年底，全國合資鐵路公司累計(jì)145家，投資規(guī)模3萬億元。據(jù)知情人士介紹，三分之一合資鐵路盈利，三分之一勉強(qiáng)維持，三分之一處于虧損狀態(tài)。

在投融資改革上，鐵道部還采取擴(kuò)大鐵路建設(shè)債券發(fā)行規(guī)模、擴(kuò)大利用外資規(guī)模、推進(jìn)鐵路企業(yè)股改上市等，目前已有大秦鐵路、廣深鐵路、鐵龍物流三家鐵路運(yùn)輸上市公司。

“相對來說從市場融資上是短腿。通過購買股票進(jìn)入鐵路行業(yè)，是個(gè)很好的途徑。”李表示。

此外，鐵道部還積極引進(jìn)了保險(xiǎn)、社保等擁有大額資金的戰(zhàn)略投資者，例如京津城際引進(jìn)中海油、京滬高鐵引進(jìn)平安保險(xiǎn)等，這極大緩解了鐵路項(xiàng)目資本金籌集壓力。

“外界老說鐵路融資沒有什么大變化，其實(shí)對于我們自己來說，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。過去鐵路建設(shè)全部是國家拿錢，自己出錢自己花。”鐵道部內(nèi)部人士介紹說。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副主任李認(rèn)為，相對于公路民航來說，鐵路投資渠道單一，融資渠道單一，社會(huì)資本進(jìn)入相對緩慢。他認(rèn)為鐵路建設(shè)運(yùn)營需要政府主導(dǎo)，完全私有化不可能，但在政府發(fā)揮作用同時(shí)，市場化還是大有可為的。

2005年7月，為落實(shí)非公經(jīng)濟(jì)36條文件，鐵道部出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》，明確提出向非公有資本全面開放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元化經(jīng)營四大領(lǐng)域，同時(shí)制定了七條具體的扶持措施。

上述鐵道部人士介紹說，按說鐵路的建設(shè)、運(yùn)營民間資本都可以進(jìn)來，但具體到項(xiàng)目一個(gè)一個(gè)談的時(shí)候會(huì)發(fā)現(xiàn)還是很困難。

麥肯錫北京分公司全球董事尤茂庭曾指出，過去五年間，中國平均只有7％的鐵路投資來自外資和民資，其中僅有1％或2％屬于外資，這包括來自香港的投資。在英國和澳大利亞等成熟經(jīng)濟(jì)體中，基礎(chǔ)設(shè)施投資中，外資和私人投資比例通常占25％至40％。

參與武廣高鐵規(guī)劃的一位官員向《財(cái)經(jīng)》記者透露，武廣高鐵建設(shè)之初也希望能夠吸引民間資本加入，減少貸款比例，紓解利息壓力，但未獲成功。

中國投資協(xié)會(huì)會(huì)長張漢亞認(rèn)為，民資投資的最終目的是為了盈利，而相對于電信等壟斷行業(yè)，鐵路投資回收周期長，需要10年甚至20年。另外高鐵投資數(shù)額大，動(dòng)輒百億千億元，民資大多缺乏獨(dú)立投資的實(shí)力。

更為根本的原因是缺少吸引社會(huì)資本進(jìn)入的運(yùn)營分配模式。目前國家鐵路分配實(shí)行的是鐵道部統(tǒng)收統(tǒng)支的清算模式，即各個(gè)經(jīng)營主體的收入必須經(jīng)過鐵道部再分配，民間資本在票價(jià)制定、運(yùn)能安排上均無話語權(quán)，收入預(yù)期難以保證，因而不敢輕易投資鐵路。

和投資客運(yùn)線路不同，社會(huì)資本更愿意投向效益更好的貨運(yùn)線路，朔黃鐵路即是典型代表。這條成立于1998年2月的煤運(yùn)通道，是中國西煤東運(yùn)第二大通道，西起山西省神池縣，東至河北黃驊港，由神華集團(tuán)公司、鐵道部、河北省政府合資修建，公司注冊資本金58.8億元人民幣，三方占比分別為52.7％、41.2％和6.1％。

朔黃鐵路執(zhí)行高于國鐵貨運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)的特殊運(yùn)價(jià)，承擔(dān)了神華集團(tuán)神東礦區(qū)和陜北、晉北地方煤礦的煤炭運(yùn)輸任務(wù)，2010年完成貨物運(yùn)輸量1.6億噸。

目前在個(gè)別高鐵項(xiàng)目上（如石太客運(yùn)專線）也有民營企業(yè)進(jìn)入，這些企業(yè)大多有較大貨物外運(yùn)量，參與初衷并非是想從線路運(yùn)營本身收益，而是希望和鐵道部搞好關(guān)系，爭取運(yùn)力資源。

有學(xué)者認(rèn)為，鐵路投融資改革已邁出了一大步，在“十二五”期間應(yīng)進(jìn)一步深化，實(shí)行政企分開，放開路權(quán)，建立合理科學(xué)的清算體系，保障社會(huì)資本參與鐵路的收益，吸引更多資本參與鐵路建設(shè)，以從根本上避免債務(wù)纏身的困局。