2005年2月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（以下簡(jiǎn)稱《可再生能源法》），建立了包括總量目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類電價(jià)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ?xiàng)資金制度在內(nèi)的五項(xiàng)基本制度。各部門先后頒布實(shí)施了一系列規(guī)劃、配套細(xì)則、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，形成了具有中國(guó)特色的可再生能源政策體系。由于該法發(fā)出了積極的市場(chǎng)信號(hào)，極大調(diào)動(dòng)了各方面發(fā)展可再生能源的積極性。

目前，中國(guó)水電、風(fēng)電、太陽能產(chǎn)業(yè)均已處于世界前列。2009年,中國(guó)水電裝機(jī)近2億千瓦，居世界第一；風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)連續(xù)四年翻番，達(dá)2500萬千瓦，成為全球風(fēng)電最有活力和潛力的市場(chǎng)；太陽能光伏電池產(chǎn)量為400萬千瓦，以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)保持世界第一；累計(jì)太陽能熱水器使用量超過1.45億平方米，占全球太陽能熱水器總使用量的60%以上；生物質(zhì)能、地?zé)崮艿绕渌稍偕茉搭I(lǐng)域也取得了長(zhǎng)足發(fā)展。不考慮傳統(tǒng)的生物質(zhì)利用，2009年，中國(guó)可再生能源利用約為2.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占當(dāng)年一次能源消費(fèi)總量的8.4%?？梢哉f，《可再生能源法》的實(shí)施對(duì)推動(dòng)我國(guó)可再生能源開發(fā)利用產(chǎn)生了積極作用。

瓶頸阻礙凸顯

為應(yīng)對(duì)全球氣候變化，中國(guó)政府提出，到2020年單位GDP二氧化碳排放量比2005年降低40%?45%，化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須加快可再生能源的開發(fā)進(jìn)程。到2020年，我國(guó)水電裝機(jī)容量至少應(yīng)達(dá)到3億千瓦，風(fēng)電裝機(jī)容量應(yīng)達(dá)到1.5億千瓦，太陽能發(fā)電裝機(jī)容量應(yīng)達(dá)到2000萬千瓦，生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)容量應(yīng)達(dá)到3000萬千瓦。

上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要特殊的政策支持。經(jīng)過多年發(fā)展，阻礙可再生能源進(jìn)一步發(fā)展的問題也開始顯現(xiàn)，包括：沒有形成完善的電價(jià)機(jī)制；政策措施不完善，貫徹執(zhí)行不到位；電網(wǎng)建設(shè)不能適應(yīng)新能源快速發(fā)展的需要，新能源發(fā)電上網(wǎng)和輸送開始受阻；產(chǎn)業(yè)集中度不高、技術(shù)研發(fā)落后和受制于人；新能源國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求不足，產(chǎn)能不能有效釋放；能力建設(shè)和機(jī)構(gòu)不健全，我國(guó)尚無一家國(guó)家級(jí)的新能源研究機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織，力量很分散，不能為新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供有效的支撐；人才儲(chǔ)備不足等。這些問題的解決需要從體制機(jī)制、資金投入、價(jià)格扶持、財(cái)稅優(yōu)惠、行業(yè)管理等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

新政三看點(diǎn)

2009年12月26日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)可再生能源法修正案》，修正案自2010年4月1日起施行。這標(biāo)志著，我國(guó)可再生能源新政拉開序幕，其中值得各方關(guān)注的變化主要有三點(diǎn)：

一是更強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的作用。

新法第八條規(guī)定：國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)全國(guó)可再生能源開發(fā)利用中長(zhǎng)期總量目標(biāo)和可再生能源技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r，編制全國(guó)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定有利于促進(jìn)全國(guó)可再生能源開發(fā)利用中長(zhǎng)期總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)規(guī)劃。省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門，依據(jù)全國(guó)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長(zhǎng)期目標(biāo)，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)國(guó)務(wù)院能源主管部門和國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，并組織實(shí)施。

第九條規(guī)定：編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則，對(duì)風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等可再生能源的開發(fā)利用做出統(tǒng)籌安排。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點(diǎn)項(xiàng)目、實(shí)施進(jìn)度、配套電網(wǎng)建設(shè)、服務(wù)體系和保障措施等。

二是實(shí)行全額保障性收購制度。

原法主要是通過在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決，實(shí)施中由于雙方企業(yè)利益關(guān)系和責(zé)任關(guān)系不明確，缺乏對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調(diào)控手段和對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購指標(biāo)要求，難以落實(shí)有關(guān)全額收購的規(guī)定。因此，在新法第十四條中明確提出國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門，依照全國(guó)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，制定全國(guó)可再生能源發(fā)電量的年度收購指標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，確定并公布對(duì)電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)達(dá)到的全額保障性收購可再生能源發(fā)電量的最低限額指標(biāo)。該制度要求電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，完善電網(wǎng)運(yùn)行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。同時(shí)，為了保障電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)行安全和合理利益，提高電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量的積極性，相關(guān)部門將落實(shí)有關(guān)電網(wǎng)費(fèi)用補(bǔ)償制度，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置作用，加快落實(shí)電價(jià)改革方案，完善電網(wǎng)企業(yè)定價(jià)機(jī)制，及時(shí)消納可

再生能源電力隨機(jī)性、間歇性等因素帶來的新增合理成本。

三是建立政府發(fā)展基金。

目前，我國(guó)建立了可再生能源電價(jià)附加資金制度，征收標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)4厘錢。當(dāng)前可再生能源電價(jià)附加通過電網(wǎng)企業(yè)網(wǎng)間結(jié)算方式調(diào)配，一是可再生能源附加計(jì)為電網(wǎng)企業(yè)收入，所繳納增值稅和所得稅等要占全部附加資金的三分之一；二是資金調(diào)配周期長(zhǎng)，補(bǔ)貼資金不能及時(shí)到位，電力企業(yè)資金壓力較大。

為此，新法規(guī)定把現(xiàn)行可再生能源法規(guī)定征收的電價(jià)附加和國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金合并為政府基金性質(zhì)的國(guó)家可再生能源發(fā)展基金，用于支持以下事項(xiàng)：可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程；農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目；偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)；可再生能源的資源勘查、評(píng)價(jià)和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)等。

基金具有“資金縱向管理”的明顯優(yōu)點(diǎn)：

其一，是程序簡(jiǎn)便，效率高，因此行政成本可以大大降低。

其二，基金方式可以做到“統(tǒng)一收取、統(tǒng)一發(fā)放”，保證可再生能源投資企業(yè)按時(shí)獲得收益，還可以鼓勵(lì)可再生能源資源豐富地區(qū)發(fā)展可再生能源的積極性。

其三，我國(guó)可再生能源已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，在國(guó)家價(jià)格政策的有力支持下，發(fā)電市場(chǎng)規(guī)模將不斷擴(kuò)大，原有的電價(jià)附加所收取用于補(bǔ)貼可再生能源得資金量會(huì)越來越大，會(huì)由現(xiàn)在每年60億元規(guī)模的水平，放大到上百億甚至幾百億，如果仍按現(xiàn)有的管理模式，將對(duì)國(guó)家資金造成巨大浪費(fèi)。
新政如何更具操作性

新《可再生能源法》的實(shí)施需要出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法。目前正在著手出臺(tái)的辦法包括《可再生能源發(fā)電配額指標(biāo)管理辦法》（以下稱《配額管理辦法》）和《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理辦法》。

《配額管理辦法》制定的目的是為具體落實(shí)新法提出的“全額保障性收購制度”。其基本原則包括：配額指標(biāo)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整相協(xié)調(diào)，配額指標(biāo)與應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家行動(dòng)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，配額指標(biāo)應(yīng)有利于培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，配額指標(biāo)應(yīng)兼顧水電與非水電可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際。配額指標(biāo)應(yīng)覆蓋所有可再生能源，確保我國(guó)非化石能源比重和二氧化碳排放強(qiáng)度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，要規(guī)定非水電可再生能源電力應(yīng)達(dá)到的比重，確保風(fēng)電、太陽能和生物質(zhì)能等發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從政策制定的有效性考慮，在技術(shù)選擇過程中，應(yīng)避免豐富的低成本資源得不到開發(fā)，而不豐富和開發(fā)成本較高的資源卻得到了開發(fā)的現(xiàn)象產(chǎn)生。這涉及開發(fā)商的開發(fā)意愿問題。最好的辦法是通過制定分技術(shù)指標(biāo)，對(duì)不同技術(shù)實(shí)行不同的配額?？紤]到可操作性，當(dāng)前可以先劃分為包括水電的可再生能源和非水電可再生能源兩類。

配額制實(shí)施的難點(diǎn)是義務(wù)承擔(dān)主體確定和配額指標(biāo)的分配?！犊稍偕茉捶ā沸抻喓鬄榕漕~義務(wù)承擔(dān)主體的確定掃清了制度障礙。因此，配額義務(wù)的承擔(dān)主體是電網(wǎng)企業(yè)；可再生能源電力總比重目標(biāo)和非水電可再生能源電力比重目標(biāo)分配到各電網(wǎng)公司，分配的依據(jù)是所在服務(wù)區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)規(guī)劃所對(duì)應(yīng)的可再生能源電力的能力。

配額制還應(yīng)規(guī)定考核監(jiān)管機(jī)構(gòu)，指標(biāo)發(fā)布制度、執(zhí)行情況跟蹤和報(bào)告制度、義務(wù)考核監(jiān)管制度、信息公告制度和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度等。

《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理辦法》的制定應(yīng)包括以下內(nèi)容。一是定機(jī)構(gòu)，由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局、科技部、國(guó)資委和電監(jiān)會(huì)等部門共同籌備成立可再生能源發(fā)展基金管理委員會(huì)，作為可再生能源發(fā)展基金籌集、使用和管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下設(shè)支付中心，作為負(fù)責(zé)基金的日常管理的部門。二是定規(guī)模，以2020年可再生能源發(fā)展目標(biāo)（2020年可再生能源要占到一次能源消費(fèi)比重15%）為依據(jù)，分解為各年度發(fā)展目標(biāo)，估算出所需資金的基本規(guī)模。三是定職責(zé)，由國(guó)家能源局會(huì)同有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)新《可再生能源法》規(guī)定基金的使用范圍提出基金使用的年度計(jì)劃，國(guó)家發(fā)展改革委（價(jià)格司）落實(shí)電價(jià)附加的水平，財(cái)政部負(fù)責(zé)補(bǔ)足基金使用年度計(jì)劃中電價(jià)附加不足的部分，制定年度基金預(yù)算并管理基金專用賬戶。四是定辦法，可再生能源發(fā)電相關(guān)的電價(jià)補(bǔ)貼和電網(wǎng)建設(shè)補(bǔ)貼主要依靠可再生能源電力附加，其他專項(xiàng)支持主要來自財(cái)政資金；可再生能源電價(jià)附加在省級(jí)電網(wǎng)公司征收?；鹗褂脛t在基金年度計(jì)劃的范圍內(nèi)，各有關(guān)單位按程序逐級(jí)向國(guó)家能源局上報(bào)基金撥付的申請(qǐng)，國(guó)家能源局報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部予以審核后，提交可再生能源發(fā)展基金管理委員會(huì)予以撥付。五是定基金監(jiān)管制度，由可再生能源發(fā)展基金管理委員會(huì)組織相關(guān)部門，對(duì)基金使用過程中出現(xiàn)的重大問題進(jìn)行討論，提出解決辦法，會(huì)同財(cái)政主管管理部門審批支持項(xiàng)目。