2024年12月1日，“聚能向新·守正同行——律新社2024能源、環(huán)境與自然資源法律實務發(fā)展論壇”召開，《能源法》主要起草專家、北京市煒衡律師事務所高級合伙人胡育宏作“《能源法》的立法邏輯和實施前瞻”主旨演講。他解讀了《能源法》的立法背景、立法邏輯、實施路徑和適用要點，為能源法律服務從業(yè)者全面且深入理解《能源法》、正確適用《能源法》提供了寶貴的解析思路。

立法邏輯：背景、動力、實質、依據(jù)和思路

胡育宏律師先講述了《能源法》的立法邏輯，包括立法的時代背景、內在動力、精神實質、立法依據(jù)和總體思路等。

胡律師表示，在時代背景上，目前是能源轉型變革的重要關口，從2006年首次起草《能源法》，到2015年重啟起草工作，經(jīng)過九年時間，我國《能源法》的起草背景已經(jīng)發(fā)生了重大變化。我國已成為能源生產(chǎn)和消費的第一大國，資源稟賦約束與能源需求之間的矛盾更加突出，國內外都面臨資源不足、氣候變化、生態(tài)破壞和生物多樣性減退的嚴峻挑戰(zhàn)，能源結構調整日益迫切，需要從傳統(tǒng)的能源安全觀轉變到新的能源安全觀。

傳統(tǒng)的能源安全觀主要關注能源產(chǎn)業(yè)鏈和基礎設施的安全，特別是如何解決石油對外依存度高的問題。作為國家安全觀的重要組成部分，新的能源安全觀則從更高層次上關注可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)安全和氣候安全成為新的能源安全觀的重要內涵，這也是在“雙碳”目標提出之后，《能源法》起草面臨的新課題?？梢哉f，2015年重啟《能源法》立法工作所面臨的時代背景及立足點與2006年不可同日而語。

 在內在動力上，市場化改革是重要推動力，自2008年《能源法》公開征求意見稿發(fā)布后，為什么在2008年到2015年再無音訊？后來大家才意識到，《能源法》出臺之所以推進緩慢，是有其深層次原因的。胡律師認為，這與我國市場經(jīng)濟體制改革的決心以及一系列關于市場化改革的重大決策部署出臺的節(jié)奏密切相關。市場化改革是此次《能源法》出臺的內在動力，胡律師認為《能源法》最大的亮點是能源市場體系這一章，該章規(guī)定了能源市場體系的核心內容、建設目標、價格形成機制，遵循了“管住中間、放開兩頭”的改革主線。沒有市場體系建設，《能源法》的效能將大打折扣。

在胡律師看來，《能源法》的精神實質體現(xiàn)在三個方面：

首先，能源法立法是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必不可少的重要一環(huán)。其次，《能源法》是習近平法治思想在能源領域的重要實踐。

最后，《能源法》體現(xiàn)了法治對于能源市場化改革、能源發(fā)展戰(zhàn)略實施、能源安全的基礎性、保障性和長期性作用，即通過法治方式貫徹新發(fā)展理念，貫徹總體國家安全觀，實施能源安全新戰(zhàn)略，堅持立足國內、多元保障、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，推動加快構建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。

胡律師指出，《能源法》的立法依據(jù)主要是行之有效的能源政策。在漫長的起草過程中，新政策陸續(xù)出臺，如何處理政策的變動與立法要求的穩(wěn)定性、長期性之間的關系，是立法中必然關注的重點問題。政策雖然是變動的，但能源轉型、市場化改革的思路和主線沒有改變，如何將政策中不變的主線提煉出來，變成法條，既涉及到立法技術問題更涉及到對政策的領會和把握。從最后出臺的相關條款來看，《能源法》的起草完成了這個任務。

胡律師認為，在總體思路上，確定《能源法》在法律體系中的定位很重要，經(jīng)過反復研究，《能源法》只應涉及能源領域的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題，《能源法》應當定位于能源領域的基礎性、統(tǒng)領性法律，這一點基本上沒有爭議?！赌茉捶ā吩谛再|或定位問題上具有一定的綜合性，而不應界定為某一種性質。其次，《能源法》應立足于保障能源安全的立法思路。新的能源安全觀是2015年起草《能源法》的首要目標和出發(fā)點。習近平總書記強調，能源保障和安全事關國計民生，是須臾不可忽視的“國之大者”。能源安全是《能源法》章節(jié)設計和條款安排首要考慮的問題。再次，在科學定位的基礎上，《能源法》需要妥善處理其與電力法等能源單行法之間的關系?？傊?，《能源法》需要發(fā)揮對能源單行法的統(tǒng)領、協(xié)調作用，激發(fā)能源單行法之間的協(xié)同作用。而且，《能源法》要妥善處理《能源法》與礦產(chǎn)資源法等其他法律之間的關系。起草過程中，起草單位針對《能源法》與其他相關法律之間的關系，立法中還注重能源法與礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護法、安全生產(chǎn)法等其他相關法律的協(xié)調。《能源法》立法體系與內容的安排上，堅持問題導向是新時代立法工作的基本要求。

《能源法》早期立法中，框架結構基本上都采取了能源產(chǎn)業(yè)鏈+重點問題的方式展開。經(jīng)過反復討論、研究，聽取各方意見，逐步采取突破能源產(chǎn)業(yè)鏈、突出問題導向的原則設計框架結構。最終的框架設計突出了《能源法》要解決的現(xiàn)實重大問題，體現(xiàn)了在能源高質量發(fā)展背景下《能源法》的定位和目標。

立法中，還妥善處理條款的原則性與可操作性之間的關系，以及內容的簡略和具體之間的關系。

法治本身課以立法者一項義務，即必須充分考慮將要頒布的法律的實施和強制執(zhí)行問題。清晰性、準確性、無歧義，是法律可預測的前提條件，而可預測將產(chǎn)生規(guī)范對象有意識地選擇遵守法律的良性效果，如果立法者寄希望于將來由執(zhí)法部門再對法條作出進一步主觀解釋才能實施，則法律的實施效能將大打折扣?！赌茉捶ā吩瓌t性條款過多，一直是各方意見最大的問題之一，也是起草中面臨的最大挑戰(zhàn)。

胡律師表示，現(xiàn)在看來，《能源法》原則性條款過多的問題仍然存在，但基于《能源法》的定位和規(guī)范事項的宏觀性、整體性，在現(xiàn)有立法模式下，也只能如此。反之，如果非要硬性設置一些規(guī)范具體內容的條款，那么勢必動搖《能源法》的定位，造成《能源法》與能源單行法之間關系的紊亂。

立法過程：民主立法、科學立法

隨后，胡律師介紹了《能源法》立法過程，他認為，整個起草過程體現(xiàn)了民主立法、科學立法的要求。關于民主立法。2015年，國家能源局委托中國法學會能源法研究會組織專家對2008年版本進行修改，形成修改稿。內部經(jīng)過多輪征求意見和論證后報送原國務院法制辦。

2017年至2020年，在原國務院法制辦、司法部的指導下，國家發(fā)展改革委、國家能源局組織成立了專家組和工作專班深入研究、反復論證、多次溝通，在國家發(fā)展改革委報送原國務院法制辦修改稿的基礎上，進一步修改完善，形成了征求意見稿，向社會公開征求意見。起草單位對意見進行了梳理、研究、論證，形成新的送審稿，報送司法部。

此后，司法部又廣泛征求意見，由起草單位研究論證，形成新的送審稿。

在全國人大常委會審議階段，又多次征求意見。

因此，《能源法》是相關部門集合各方面意見并形成共識的成果。

實施前瞻：大大提升能源法律法規(guī)體系化水平

最后，胡律師對《能源法》的實施進行了前瞻。

胡律師表示，《能源法》價值實現(xiàn)的基本邏輯是：《能源法》大大提升能源法律法規(guī)體系化水平，從而保障能源體制革命，實現(xiàn)能源轉型與能源安全。

《能源法》的重要功能是協(xié)調、統(tǒng)籌能源單行法律，發(fā)揮能源法律體系的總體法治效能。《能源法》條款的特征是，《能源法》直接權利義務型條款不多，大量條款規(guī)定了各級人民政府的法定責任，這些條款將通過執(zhí)法檢查、專項監(jiān)管、專項考核、政績考核等方式發(fā)揮實質的效力。《能源法》為完善能源法律制度體系提供了總體綱領和立法依據(jù)。

《能源法》提供了總體綱領和立法依據(jù)?！赌茉捶ā返某雠_將引領、促進相關單行法律、行政法規(guī)、規(guī)章的制訂和出臺。同時，由于能源單行法的立法滯后，《能源法》可以拾漏補缺，完善能源法律體系。

但胡律師也認為，歸根到底，《能源法》的實施仍需大量配套法律法規(guī)規(guī)章提供支持。在某些領域，沒有配套規(guī)定，《能源法》的條款將被架空?！赌茉捶ā返呐涮琢⒎ㄆ仍诿冀蕖?/span>

胡律師最后認為，在《能源法》配套立法中涉及市場主體權利義務的具體規(guī)定，也應當貫徹比例原則，否則將給市場主體造成不合理負擔，影響能源法的整體實施效能。