12月8日，中共中央政治局召開會議，分析研究2024年經濟工作。

本次會議有諸多新的提法：“明年要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”“加大宏觀調控力度”“積極的財政政策要適度加力、提質增效，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準有效”“要增強宏觀政策取向一致性，加強經濟宣傳和輿論引導”“要著力擴大國內需求，形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)”等。

解讀一、總體形勢判斷：經濟回升向好，成績來之不易;今年經濟恢復一波三折，仍需鞏固和增強

會議強調了今年經濟工作的重要性，并肯定了成績來之不易。“今年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，是三年新冠疫情防控轉段后經濟恢復發(fā)展的一年”，能否順利實現(xiàn)年初定下的經濟增速目標，不僅直接關系國計民生，還會影響預期。我們“頂住外部壓力、克服內部困難”，最終實現(xiàn)“我國經濟回升向好”。從經濟運行看，2023年我國經濟運行是一波三折的恢復，總體處于疫后恢復態(tài)勢，在服務業(yè)持續(xù)恢復的帶動下實現(xiàn)了一季度開門紅、二季度下行壓力加大、三季度持續(xù)回升，完成全年目標是大概率事件。

同時，會議也指出經濟回升向好態(tài)勢仍需“鞏固和增強”。這源于今年經濟恢復的三個核心特點：

其一，經濟恢復的非均衡性，當前經濟是結構性恢復、而非全面恢復，主要是靠服務業(yè)、高端制造帶動，但是房地產、金融業(yè)、互聯(lián)網平臺經濟等仍受到一些沖擊。因此就業(yè)也是結構性的，服務業(yè)和基建投資帶動農民工就業(yè)形勢好轉，但青年就業(yè)壓力較大。之所以會出現(xiàn)結構性恢復，還在于2023年是疫后恢復的第一年，疫情期間壓制的聚集性服務業(yè)有個反彈式的增長;而其他產業(yè)諸如房地產在供需形勢逆轉的基礎上又疊加預期不振引發(fā)了房地產銷售、投資持續(xù)下行等。

其二，當前經濟恢復是不穩(wěn)定的，因為內生動能不足，表現(xiàn)在消費、制造業(yè)投資恢復不足，民間投資仍是負增長。這樣的需求結構下經濟受外部變化的影響會比較大，外部環(huán)境變化會導致經濟運行的波動加大。比如2023年中國出口與韓國、中國臺灣、越南的出口節(jié)奏相對一致，這跟全球經濟運行節(jié)奏有關，外部環(huán)境仍較大地影響到中國經濟運行。

其三，今年經濟名義增速低于實際增速，導致居民收入增速、政府財政收入增速、企業(yè)營業(yè)收入和利潤增速偏低，產生了宏觀與微觀感受的背離。前三季度實際GDP同比增速5.2%，名義增速只有4.9%。

解讀二、政策基調更加積極，強調“以進促穩(wěn)、先立后破”，但不是大水漫灌，實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長

會議指出：“明年要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破，強化宏觀政策逆周期和跨周期調節(jié)，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”“加大宏觀調控力度”。

實際上，“先立后破”不是第一次被提及的工作方法論，這對于新舊動能轉換期的中國經濟而言尤為重要。我國長期改革過程中形成的“摸著石頭過河”以及 “漸進試點”等做法就是先立后破的方式。2021年中央經濟工作會議也提過這個表達：“必須堅持穩(wěn)中求進，調整政策和推動改革要把握好時度效，堅持先立后破、穩(wěn)扎穩(wěn)打。必須加強統(tǒng)籌協(xié)調，堅持系統(tǒng)觀念。”2022年3月5日，習近平總書記在參加十三屆全國人大五次會議內蒙古代表團審議時強調：“綠色轉型是一個過程，不是一蹴而就的事情。要先立后破，而不能夠未立先破”“實現(xiàn)‘雙碳’目標，必須立足國情，堅持穩(wěn)中求進、逐步實現(xiàn)，不能脫離實際、急于求成，搞運動式‘降碳’、踩‘急剎車’”。

從中長期看，中國經濟面臨新的“三期疊加”，包括：累積問題化解期、新興動能培育期、經濟轉型陣痛期。這些疊加期本身意味著潛在經濟增速下行，意味著改革和宏觀調控的難度加大，先立后破有利于降低“新三期疊加”帶來的失速風險。累積問題化解期是指，此前支撐經濟高速增長的因素，其積極作用逐漸減弱，負面影響愈加突顯，例如人口紅利、房地產野蠻生長、地方政府舉債投資等，都曾為經濟發(fā)展做出巨大貢獻，當前卻出現(xiàn)人口總量減少、老齡化加劇、房地產發(fā)展舊模式難以為繼、地方政府債務風險上升、公共服務存在短板等一系列問題。

新興動能培育期是指，經濟從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，需要新動能的支撐，例如從投資為主轉向消費為主，從傳統(tǒng)產業(yè)轉向高科技產業(yè)，從關鍵領域被“卡脖子”到補鏈強鏈、自立自強等。經濟轉型陣痛期是指，累積問題的化解和新興動能的培育并非一蹴而就，需要一個過程，期間可能面臨經濟轉型的陣痛，例如新舊動能未及時接續(xù)，導致經濟下行壓力增大;創(chuàng)新驅動的產業(yè)發(fā)展相比債務驅動的規(guī)模擴張，難度更大、風險更高，且短期收益可能不太顯著;產業(yè)轉型升級過程中，新公司與新崗位不斷涌現(xiàn)，但也伴隨著舊公司與舊崗位的消失等。

從短期來看，會議對明年經濟和政策的總基調偏積極，進一步闡釋了穩(wěn)和進的關系，即“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)”和“加大宏觀調控力度”，有利于推動明年經濟向好，夯實恢復的基礎。穩(wěn)定的經濟社會環(huán)境是進的前提，而穩(wěn)定經濟環(huán)境的取得也需要積極進取的政策支撐，比如積極的財政政策、穩(wěn)健的貨幣政策和繼續(xù)發(fā)力并優(yōu)化的房地產政策等。明年預計能實現(xiàn)5%左右的經濟增速，主要動能將是服務業(yè)、高端制造和基建投資。進的政策促進穩(wěn)的形勢和穩(wěn)的預期。同時，要堅持穩(wěn)中求進，調整政策和推動改革要把握好時度效，堅持先立后破、穩(wěn)扎穩(wěn)打，做好新舊動能接續(xù)，防止發(fā)生處置風險的風險。

會議也明確了擴張性政策要“適度”，積極的財政政策要“適度”加力、提質增效，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活“適度”、精準有效。最終目標是“持續(xù)推動經濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長”，防止因大水漫灌、政策強刺激而產生新的刺激政策消化期的風險。我國在2008年國際金融危機期間啟動了大力度的基建、房地產刺激計劃，導致緊隨而至的產能過剩、杠桿高企、房地產庫存高企、房價暴漲加劇貧富分化并抬升制造業(yè)成本等，經濟陷入“前期刺激政策消化期”。

解讀三、財政政策“適度加力、提質增效”：從數量規(guī)模型轉向效率效果型、優(yōu)化財政支出結構、提高支出績效

會議指出：“繼續(xù)實施積極的財政政策”“適度加力、提質增效”。財政政策基調與去年大致相當，一方面保持積極的態(tài)勢，即加力以支持擴大總需求、防范化解經濟社會風險，另一方面又提出了“適度”和“提質增效”“強化逆周期和跨周期調節(jié)”，也就是說要根據經濟社會需要來實施，不搞大水漫灌，積極的財政仍是高質量發(fā)展框架下的積極，避免大幅提高財政風險，讓財政更可持續(xù)。

“提質增效”是近年來財政政策在加力之外的重要目標，這是由當前財政形勢緊平衡決定的，越是收支矛盾加大，越是要提高財政支出績效，這要求收入端減稅降費要從追求數量規(guī)模型轉向效率效果型;支出端要優(yōu)化財政支出結構，提前儲備和挖掘好的項目，提高項目的經濟效益和社會效益。

具體來看，明年的財政政策有必要從以下三大方面發(fā)力：

一是積極的財政政策主調不變，2024年赤字率或有必要突破3%，赤字規(guī)模由中央占主導。2023年四季度增發(fā)1萬億國債，并提前下達2024年度部分新增地方債額度，有助于盡快形成實物工作量，在2024年形成開門紅，但需注意政策接續(xù)性，避免出現(xiàn)項目資金后繼無力的局面。要實事求是面對真實赤字率，避免長期采用的“控赤字+擴專項債”導致赤字規(guī)模過小、專項債使用效率偏低的局面。赤字率突破3%可向國際國內傳遞更為積極的財政政策信號，有助于提振微觀主體信心。同時，考慮到當前地方政府財政收支矛盾突出和防范化解債務風險的背景下，將由中央政府加杠桿來承擔更多支出責任或將資金轉移給地方政府使用。

二是財政政策以支出政策為主、減稅降費等收入政策為輔，提高財政資金的使用效率。經濟下行期，支出政策的效果往往好于收入政策。因為減稅的收入政策要通過市場主體起作用，傳導鏈條長，而且容易受到其他因素干擾。一旦市場主體的信心不足，減稅降費等收入端政策既不能拉動經濟增長，而且還推升了赤字和債務，陷入了“減稅降費陷阱”。過去我國持續(xù)推出減稅降費退稅緩稅有效地緩解了市場主體現(xiàn)金流緊張的問題，提高了企業(yè)的抗風險能力，但是也導致宏觀稅負持續(xù)下行。

三是推動財政政策逐步從重投資轉向投資與消費并重，對部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補貼推動消費盡快回升，采取中央和地方分地區(qū)按比例承擔的方式實施;逐步利用個稅APP等建立起補貼群體的篩選機制和基礎設施。

當前我國低保覆蓋較為完善，因此尤其要關注三個群體：1)低保臨界線以上、社平工資以下的城鎮(zhèn)低收入群體;2)低保臨界線以上、社平工資以下的農村低收入群體，尤其是老人群體;3)失業(yè)大學生群體。

解讀四、貨幣政策“靈活適度、精準有效”：更好滿足合理融資需求，保持流動性合理充裕

會議要求“穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準有效”，預計將體現(xiàn)在四個方面：

其一，更重視貨幣政策的實際效果，而非信貸社融的增速。2023年11月中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會聯(lián)合召開金融機構座談會，要求“統(tǒng)籌考慮今年后兩個月和明年開年的信貸投放”以及“優(yōu)化資金供給結構，盤活存量金融資源”，可能會使2024年信貸社融在數據上不太亮眼，例如削弱了一季度信貸投放的“開門紅”，但對實體經濟的支持力度其實是增強的。

其二，要更好滿足居民剛性和改善性住房需求，一視同仁滿足不同所有制房地產企業(yè)合理融資需求，結構性貨幣政策工具繼續(xù)向科技創(chuàng)新、先進制造、綠色發(fā)展和中小微企業(yè)傾斜。

其三，貨幣政策與財政政策相配合，維持穩(wěn)健偏松的力度。例如，中央政府增發(fā)國債和地方政府發(fā)行特殊再融資債，會收緊銀行間市場的流動性，央行應通過降準、MLF、公開市場操作等方式保持流動性合理充裕;保交樓、城中村改造、保障性住房建設等雖然要由地方政府承擔主體責任，但金融機構也要提供足夠的金融支持。

其四，增強貨幣政策的獨立性和靈活性，降準降息均有空間，該降準降準，該降息降息，不要受到多政策目標的過多限制。多個政策目標應由多個政策工具來實現(xiàn)，而不應對單一政策工具寄予太多期望，能夠發(fā)揮其主要作用即可，負面影響可以通過配套工具來予以對沖和消除。

解讀五、增強宏觀政策一致性，財政與貨幣相配合、經濟與非經濟政策協(xié)同

會議強調“要增強宏觀政策取向一致性”“統(tǒng)籌擴大內需和深化供給側結構性改革，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全”。

這要求明年宏觀政策要有全局意識、系統(tǒng)觀念，政策制定與實施要圍繞中央的整體戰(zhàn)略部署，處理好需求端與供給端、城市與鄉(xiāng)村、發(fā)展的安全與可持續(xù)性三對關系，相互配合、相互銜接，形成合力，避免合成謬誤。近年來，政策實施總體是好的，取得了積極效果，但是部分政策之間缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)籌謀劃，存在碎片化傾向，制約了政策效果的協(xié)同發(fā)揮。政策要生效和提效的前提是政策之間的系統(tǒng)謀劃和協(xié)調性，就是避免收縮性的非經濟政策沖擊擴張性的經濟政策，從總體大局出發(fā)而非部門本位出發(fā)。

一方面，財政和貨幣政策要積極配合。貨幣金融政策要從數量和價格上配合財政發(fā)債、化債，貨幣金融政策支持房地產風險防范等，預計明年將繼續(xù)延續(xù)。

另一方面，增強經濟政策與非經濟政策的協(xié)同。部分非經濟政策的緊縮效應，比如過去部分地區(qū)存在的一刀切的環(huán)保政策、拉閘限電、部分行業(yè)的調整等，客觀上導致企業(yè)和居民的信心不足。減稅降費后，企業(yè)仍不敢大幅追加投資、居民不敢提高消費，結果就是減稅降費并不能有效地拉動經濟增長，減稅降費的作用衰減，陷入“減稅降費陷阱”。因此，要綜合考慮非經濟政策對經濟的影響，避免其引發(fā)供給沖擊和打擊市場主體的積極性。

六、加強市場溝通和預期引導，有效提振信心

會議提出“加強經濟宣傳和輿論引導”。近年來，部分政策在一定程度上呈現(xiàn)出“輿論倒逼、政府被動響應”的特征，主要原因在于與市場溝通不夠，主動引導預期的力度不夠。當前經濟是結構性恢復而非全面恢復，部分受損群體在社交媒體上的發(fā)聲能力較強，而這種負面情緒的傳播力比正面情緒更強，更容易引起社會公眾的廣泛關注與討論。如果不加以引導，任由這種負面情緒相互傳染，微觀主體信心不足的局面將持續(xù)，拖累經濟恢復進程。

明年有必要做好提前與市場充分、有效溝通，及時、有力、有效地回應輿論關切，改進宣傳方式。經濟有亮點也有隱憂，積極回應和應對，才能真正打消公眾疑慮。同時，政策還要通過走在市場預期前面引導預期，加強與市場的溝通。避免讓市場等待政策，有必要讓政策走在市場預期前面，超出市場預期，如此才能打破低迷的市場情緒，調動起微觀主體的積極性。

七、防范化解地方政府債務、房地產和中小銀行風險

會議提出“防范化解風險”“要持續(xù)有效防范化解重點領域風險，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。”當前重大風險主要集中在地方政府債務、房地產和中小銀行領域，明年防范化解風險將重點關注。

一是繼續(xù)推進防范化解地方政府債務風險工作，硬化地方債務約束，防止隱性債務化而不絕。7月24日，政治局會議提出“一攬子化債方案”后，各地積極通過財政化債和金融化債等方式推動區(qū)域內隱性債務化解。其中，特殊再融資債券超預期發(fā)行，截至12月8日，全國共有27個省份累計發(fā)行特殊再融資債券13770.17億元。從地區(qū)分布來看，貴州、天津、云南、湖南、內蒙古等債務負擔較重的省份成為本輪特殊再融資債券的發(fā)行主力，發(fā)行規(guī)模均超過1000億元，分別為2148.8億元、1286.3億元、1256億元、1122億元和1067億元。但從更長遠的角度來看，特殊再融資債券化債主要緩解的是當前風險，仍有必要通過體制機制的聯(lián)動改革抑制隱性債務產生的土壤。在穩(wěn)定宏觀稅負的同時，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規(guī)模，解決無限責任政府職能過大、支出責任過大的問題是根本。

二是化解房地產風險，構建房地產發(fā)展新模式。隨著我國房地產市場供求關系發(fā)生重大變化，近幾年房地產領域逐步暴露出一些風險，例如房企債務風險、期房爛尾風險、房地產銷售和投資持續(xù)低迷等，對財政、金融、經濟等各方面都產生了重大影響。

要化解當前房地產風險，有幾個重要抓手：一是做好“保交樓”工作，加強對房企的預售資金監(jiān)管，防止期房爛尾，保障購房者的合法權益;二是防止健康房企出現(xiàn)流動性緊張，要一視同仁滿足不同所有制房地產企業(yè)合理融資需求，當前金融機構為保障資金安全而出現(xiàn)慎貸惜貸行為，導致民營房企面臨融資難問題;三是提振居民購房信心和需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求;四是加快保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施“三大工程”建設，既能對沖房地產投資下滑，又能改善居民居住條件。

三是及時處置中小金融機構風險，防止風險蔓延。近年來中小銀行在發(fā)展經營過程中聚集了較多風險。

2019年起，個別城商行、部分地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行陸續(xù)爆發(fā)風險事件。化解處置中小金融機構風險，首先是要明確原則。銀行風險的處置措施分為最后貸款人措施(流動性支持)、存款擔保措施、行政接管措施三類行政性措施，以及自我救助措施、同業(yè)互救措施兩類市場化措施。

其次是壓實屬地責任。2022年央行發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理條例(草案征求意見稿)》明確提出“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔責”的原則，厘清了央地金融監(jiān)管關系，將地方各類金融業(yè)態(tài)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架。

最后是大力推動合并重組。在合并重組過程中應重點明確重組目的：以化解風險為主要目的的，應重點考慮合并重組過程中對不良資產的處理。以謀求發(fā)展為主要目的的，應對銀行發(fā)展現(xiàn)狀進行充分分析，為新銀行制定一套特色化發(fā)展戰(zhàn)略。