政府特許經(jīng)營(yíng)概念在我國(guó)的引入和應(yīng)用已經(jīng)有30多年的歷史。以2004年建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》為標(biāo)志，在城市供氣、城市供熱等領(lǐng)域試行特許經(jīng)營(yíng)，這之后的近15年，特許經(jīng)營(yíng)制度開(kāi)始建立并逐步完善和規(guī)范，成為供氣、供熱行業(yè)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、增加公共產(chǎn)品和服務(wù)提供、滿足群眾不斷增長(zhǎng)需求的重要制度保障。以城市燃?xì)庑袠I(yè)為例。經(jīng)過(guò)近15年的發(fā)展，特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)我國(guó)供氣行業(yè)的健康發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。

一、特許經(jīng)營(yíng)在供氣行業(yè)的實(shí)施現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，近95%以上的燃?xì)馄髽I(yè)采用特許經(jīng)營(yíng)方式開(kāi)展城市燃?xì)忭?xiàng)目，在已經(jīng)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，近99%采用BOT方式，只有1%的項(xiàng)目采用TOT等其他方式。

1、為政府分憂

過(guò)去城市里燃?xì)夤?yīng)緊張，經(jīng)?？梢钥吹酵腥速I液化石油氣罐的情況；城市里的天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施不足，許多有用氣需求的用戶無(wú)法及時(shí)使用上清潔的天然氣。實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)后，政府將燃?xì)庠O(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理委托給國(guó)有、民營(yíng)甚至部分外資企業(yè)，發(fā)揮他們的財(cái)務(wù)優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)，城市燃?xì)獾幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了保障，用戶的用氣需求得到了滿足，。

2、發(fā)揮社會(huì)力量

城市燃?xì)庑袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展能不能做的好，重要的一條是要發(fā)揮社會(huì)各方面的力量。實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，可以把政府和社會(huì)各方的力量聯(lián)系和結(jié)合起來(lái)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。以新奧能源、中華煤氣等為代表的民營(yíng)和外資城市燃?xì)馄髽I(yè)，進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè)領(lǐng)域之后，在加快與國(guó)有燃?xì)獾暮献鞯耐瑫r(shí)，不斷開(kāi)拓市場(chǎng)，建立了大量新的城市燃?xì)忭?xiàng)目，對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，也為城市能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整做出了貢獻(xiàn)。

3、擴(kuò)大財(cái)政來(lái)源

實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，對(duì)城市燃?xì)忭?xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、對(duì)部分資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，都會(huì)直接帶來(lái)數(shù)額巨大的轉(zhuǎn)讓資金。2015年，全國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模為2178億元，這些錢如果都由國(guó)家財(cái)政解決顯然是不可能的，通過(guò)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金進(jìn)入燃?xì)忸I(lǐng)域，既為城市燃?xì)馐聵I(yè)建設(shè)提供了重要的資金支持，也替政府緩解了資金城市建設(shè)的資金壓力。

4、形成競(jìng)爭(zhēng)局面

城市燃?xì)獯嬖谧匀粔艛鄬傩?，?shí)行特許經(jīng)營(yíng)后在城市燃?xì)庑袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，不同區(qū)域的城市燃?xì)夤?yīng)和服務(wù)有不同的特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)，干得好的經(jīng)營(yíng)者被更多的城市政府聘做經(jīng)營(yíng)者，形成市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)，樹立起正確的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。

十五年的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)證明，作為政府有效監(jiān)管下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理模式，特許經(jīng)營(yíng)制度適應(yīng)供氣行業(yè)（主要是管道燃?xì)猓┻@一自然壟斷行業(yè)。政府通過(guò)招投標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，引入具有一定技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)責(zé)任心和資金實(shí)力雄厚的燃?xì)馄髽I(yè)，確定特許經(jīng)營(yíng)主體地位、政府監(jiān)管方式、政府定價(jià)權(quán)、安全穩(wěn)定供氣責(zé)任等，規(guī)范了燃?xì)庑袠I(yè)市場(chǎng)發(fā)展。城市燃?xì)馄髽I(yè)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，更加有信心和積極性進(jìn)行持續(xù)性投資建設(shè)，從而保障了城市燃?xì)獾墓?yīng)和服務(wù)水平的不斷提高，確保了城市燃?xì)獍踩€(wěn)定供應(yīng)。

二、存在的問(wèn)題

應(yīng)該看到的是，城市燃?xì)庑袠I(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：

1、終端監(jiān)管過(guò)度和市場(chǎng)化嚴(yán)重不足

管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是指“在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)獨(dú)家在特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍內(nèi)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)市政管道燃?xì)鈱?shí)施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)?，提供相關(guān)管道燃?xì)庠O(shè)施的搶修搶險(xiǎn)業(yè)務(wù)等并收取費(fèi)用的權(quán)利”。就用戶端而言，工業(yè)、車用氣、分布式能源等用氣項(xiàng)目，只要以管道形式供應(yīng)，均屬于特許經(jīng)營(yíng)范圍之內(nèi)，且由擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)獨(dú)家建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這表明管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)具有明顯壟斷式排他性。

然而，依靠行政權(quán)利獲得的壟斷與輸配環(huán)節(jié)形成的自然壟斷還是有著本質(zhì)上的區(qū)別。第一、城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)具有自然壟斷性，政府既可以統(tǒng)一規(guī)劃并獨(dú)家建設(shè)和經(jīng)營(yíng)也可以委托第三方來(lái)做。第二、燃?xì)猱a(chǎn)品和服務(wù)具有典型的公益性和準(zhǔn)公共物品的屬性，政府應(yīng)該保障供氣安全和和質(zhì)量并監(jiān)管價(jià)格。第三、過(guò)往15年，燃?xì)庥脩糁饕跃用?、工商和公共服?wù)業(yè)用戶為主，這些用戶需求多為剛性需求，而且民生用氣色彩濃厚。以上三點(diǎn)是當(dāng)初采取特許經(jīng)營(yíng)方式的主要理由。

但是，現(xiàn)在來(lái)看，由于用戶類別及用氣性質(zhì)發(fā)生了較大的變化。特別是在工業(yè)、大型發(fā)電、分布式能源等項(xiàng)目方面，這些領(lǐng)域具有典型的私人物品特征，應(yīng)該由用戶自主選擇供氣。而目前的特許經(jīng)營(yíng)制度以燃?xì)馀渌团c終端供氣捆綁經(jīng)營(yíng)的方式，造成配氣與終端銷售的壟斷，形成了特許經(jīng)營(yíng)方式下的燃?xì)饨K端監(jiān)管過(guò)度和市場(chǎng)化嚴(yán)重不足的被動(dòng)局面。

2、政策性負(fù)擔(dān)導(dǎo)致的市場(chǎng)保護(hù)

受制于政府專業(yè)水平和財(cái)政能力等限制，管道燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)著規(guī)劃編制、應(yīng)急演練、搶險(xiǎn)救災(zāi)等公共服務(wù)任務(wù)。這種“政府主管、企業(yè)承辦”的模式增加了燃?xì)馄髽I(yè)的成本。由企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)性職能就是企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，政府必須給予政策支持，這些企業(yè)才有生存能力。從政府角度來(lái)看，給予市場(chǎng)保護(hù)可能是給予政策支持最廉價(jià)的方式，既不需要自己掏錢，又不會(huì)在短期內(nèi)集中暴露弊端。按照這個(gè)邏輯，要放開(kāi)特許經(jīng)營(yíng)，首先就要解決居民供氣保障問(wèn)題。短期來(lái)看，是誰(shuí)來(lái)承接這個(gè)政策性負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，長(zhǎng)期來(lái)看，還是必須按照實(shí)際成本和準(zhǔn)許收益提高居民用氣等公用事業(yè)的服務(wù)價(jià)格。

3、地方政府在同一地區(qū)授予多個(gè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成燃?xì)饨?jīng)營(yíng)混亂、惡性競(jìng)爭(zhēng)及基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題突出

近幾年，各地和各級(jí)政府比較注重以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的方式來(lái)選擇和監(jiān)管管道燃?xì)馄髽I(yè)。但有些地方政府將一個(gè)城市劃分為多個(gè)區(qū)域，分別授予不同的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，造成一個(gè)城市內(nèi)的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)混亂、惡性競(jìng)爭(zhēng)及基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，甚至同一城市的燃?xì)鈨r(jià)格和服務(wù)都不相同。

三、建議和思考

（一）建議

第一、改變目前在同一行政區(qū)域內(nèi)授予多家燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象，鼓勵(lì)企業(yè)之間的并購(gòu)和重組。

第二、進(jìn)一步明確經(jīng)營(yíng)許可與特許經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)系，做好銜接，盡快出臺(tái)具有實(shí)操性的經(jīng)營(yíng)許可實(shí)施細(xì)則。

第三、按照“橋歸橋、路歸路”的方式，減少城市燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)的政府職能，能夠市場(chǎng)化的要盡量市場(chǎng)化，逐步打破因?yàn)檎咝载?fù)擔(dān)形成的市場(chǎng)保護(hù)壁壘。

（二）思考

我們看到，目前在能源消費(fèi)側(cè)，單一能源獨(dú)立作戰(zhàn)已經(jīng)不能滿足用戶的個(gè)性用能需求和降本增效的期望，消費(fèi)側(cè)逐漸與供給側(cè)深度融合，并進(jìn)一步統(tǒng)籌優(yōu)化、梯級(jí)利用，通過(guò)多能互補(bǔ)把能量吃干榨凈，實(shí)現(xiàn)能源的綜合利用。同時(shí)，在能源供給結(jié)構(gòu)上，一定會(huì)是以分布式為主，集中式為輔，可再生能源優(yōu)先發(fā)展，形成清潔、低碳的多品類能源供應(yīng)。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)將與能源生產(chǎn)、傳輸、存儲(chǔ)、消費(fèi)以及能源市場(chǎng)深度融合。

隨著電力體制改革的逐步深化，增量配電和售電端市場(chǎng)的逐步放開(kāi)，出現(xiàn)了一大批提供綜合能源服務(wù)的新興業(yè)態(tài)。新業(yè)態(tài)重新分割了市場(chǎng)版圖，攻破了管道燃?xì)馄髽I(yè)苦心布下的“鐵桶陣”，原來(lái)的特許經(jīng)營(yíng)已經(jīng)受到?jīng)_擊。燃?xì)馄髽I(yè)顯然也意識(shí)到了這種沖擊和危機(jī)感，部分企業(yè)對(duì)供熱和分布式項(xiàng)目跑馬圈地的速度加快，還有的企業(yè)專門成立公司投資分布式能源，甚至開(kāi)始布局化石能源和新能源終端的跨界融合。

應(yīng)該說(shuō)，在十三五期間，越來(lái)越多的燃?xì)馄髽I(yè)將基于多品類能源搭建起來(lái)的終端分銷和客戶網(wǎng)絡(luò)，不只是單一的燃?xì)?，還包括了電力、熱力能源供應(yīng)，為用戶提供終端的電、熱、冷能源服務(wù)。而傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)方式也將會(huì)進(jìn)一步得到完善，在開(kāi)展綜合能源服務(wù)的過(guò)程中，將以往通過(guò)燃?xì)夤芫W(wǎng)項(xiàng)目獲取燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)、通過(guò)熱力供應(yīng)獲取熱力經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式轉(zhuǎn)變成獲取供氣、供熱和供電的統(tǒng)一特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式。

同時(shí)，城市燃?xì)馄髽I(yè)也將從單一的天然氣分銷企業(yè)向綜合能源服務(wù)商轉(zhuǎn)型，并依托人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，向數(shù)字能源平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商升級(jí)發(fā)展，并不斷推動(dòng)創(chuàng)建清潔、低碳、智能的現(xiàn)代能源體系。