國際民航組織（ICAO）第39屆全體大會于10月6日在蒙特利爾通過了全球基于市場措施（GMBM）決議草案。這意味著航空業(yè)成為了第一個在全球范圍內(nèi)進行二氧化碳排放控制的部門。GMBM計劃將分階段實施，各國自愿參加試辦階段（2021-2023年）和第一階段（2024 – 2026 年）， 第二階段（2027 – 2035 年） 除獲準免除參加的國家外，所有其他國家均須參加。截止到目前，共有65個國家表示自愿參與2021年啟動的GMBM計劃，這代表了將近國際航空碳排放的84%。隨著各國正式提交決議確認文件，參與國家和覆蓋排放比例還可能繼續(xù)增加。

（攝影：林佳喬）

有驚無險的兩天

回顧此次關(guān)于GMBM談判歷程，協(xié)商達成最終的意見一致也確實來之不易。在10月5日執(zhí)行委員會的倒數(shù)第二次全體會議中，金磚四國（巴西、俄羅斯、印度和中國）仍然對決議草案提出質(zhì)疑，主要爭議點在于：GMBM是否會真正減少國際航空的排放、強調(diào)發(fā)展中國家航空業(yè)的增長空間、第二階段機制設(shè)計及退出機制、抵消標準的包容性等方面。同時，中國也帶頭強調(diào)2020年國際航空排放碳中性目標對于發(fā)展中國家來講即不公平也不具可行性。這些分歧其實是一直都存在的，然而這些非常根本性的問題在這個時刻提出還是讓在場的人對于談判結(jié)果有了不少擔憂。10月6日當天的最后一次執(zhí)委會會議上，金磚四國態(tài)度有所緩和，雖然還是繼續(xù)表明自身對一些條款的反對立場，但是在大會主席的引導(dǎo)下同意將這些反對意見寫進會議記錄中，對于決議草案文本本身并不進行改動。當然各成員國在通過決議草案后也還是允許提交疑義的。

妥協(xié)、再妥協(xié)、成功妥協(xié)？

妥協(xié)是這次會議提到最多的字眼之一。各成員國代表在發(fā)言中也不避諱使用這樣的字眼，因為在過去3年時間里，上屆大會提出的決議草案已經(jīng)妥協(xié)了多次以反映出各方訴求。在大會需要討論的58個議程項目當中，22號議程（環(huán)境保護——國際航空與氣候變化）是列出最多工作文件的議程。這主要因為各國的利益分歧實在太大，都試圖通過發(fā)表工作文件或其他評論文件來表達自己意見。

歐盟和金磚四國（巴西、俄羅斯、印度和中國）應(yīng)該是妥協(xié)最大的。歐盟的妥協(xié)在于其最初堅持的國際航空納入EU ETS的減排目標是雄心勃勃的，而現(xiàn)在的國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）與其原有排放控制目標可能相去甚遠；而金磚四國的妥協(xié)來自于自身國際航空的快速發(fā)展會受到抑制，但是無奈于多數(shù)表決機制牽制了他們?yōu)樽约籂幦「嗥降鹊陌l(fā)展權(quán)利，同時以美國為主的GMBM支持派所進行的雙邊會談也讓金磚國家被逐一說服，因為實施CORSIA對于發(fā)展中國家來講就可以避免其國際航空被納入到EU ETS當中。

結(jié)語

需要指出的是，此次談判達成的協(xié)議對于航空業(yè)減排來說僅僅是一個開始。在2021年真正開始GMBM計劃之前還有大量的機制完善以及如何執(zhí)行等工作要進行，以確保各成員國的參與積極性，我們不愿看到一個妥協(xié)的協(xié)議產(chǎn)生妥協(xié)的結(jié)果。強制階段從2027年才開始，距今還有10年的時間，這期間的不確定性會讓航空業(yè)界的積極性受到影響，因此要盡量減少不確定性，讓航空部門更有信心參與到計劃之中。

此外，GMBM旨在通過市場機制來解決一個環(huán)境問題，但是如果這個抵消機制本身就產(chǎn)生了環(huán)境隱患的話，那么這個計劃就失去了存在的基礎(chǔ)。就如同國際可持續(xù)航空聯(lián)盟（ICSA）對于決議草案文本的評價[3]，他們認為從環(huán)境完整性角度、公眾參與以及透明度來講，該決議草案并沒有相應(yīng)條款確保碳抵消是來自于較高環(huán)境效益的項目。因此，碳抵消的項目質(zhì)量以及避免雙重計入等方面還應(yīng)該得到保障。

注：更多背景資料請參閱我們之前發(fā)表的文章《航空業(yè)溫室氣體減排：達成國際共識到底有多遠？》