隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和城市的發(fā)展，原先在城市中的工業(yè)區(qū)逐步轉(zhuǎn)移至郊區(qū)或更偏僻的地區(qū)，留下大片舊工業(yè)場(chǎng)地。這些場(chǎng)地在國(guó)外文獻(xiàn)中一般稱(chēng)之為“棕地”?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》中提出一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝的紅線，快速城市化過(guò)程中城市不能再無(wú)限外延擴(kuò)展。在這種情況下，城市建成區(qū)中的存量土地包括以前的舊工業(yè)場(chǎng)地(即棕地)就要被充分再利用。由于棕地的特殊性，其土地可能受到污染或者存在潛在的危險(xiǎn)性，在再開(kāi)發(fā)過(guò)程中要先對(duì)棕地進(jìn)行前置性的評(píng)估和治理以防止出現(xiàn)意外狀況。由于法律和制度缺失，國(guó)內(nèi)一些舊工業(yè)區(qū)改造“重開(kāi)發(fā)輕治理”并引發(fā)了人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失事故。最后造成巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

相關(guān)概念界定

棕地一詞作為與綠地對(duì)應(yīng)的規(guī)劃術(shù)語(yǔ)最早出現(xiàn)在英國(guó)的規(guī)劃法中，而正式的界定則在美國(guó)1980年頒布的《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》(下稱(chēng)“超級(jí)基金法”)超級(jí)基金法中，其后在西方國(guó)家傳播開(kāi)來(lái)。在“超級(jí)基金法”中，棕地是“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑為受到污染的用地”。1994年美國(guó)環(huán)境保護(hù)局將棕地定義為被遺棄、閑置或不再使用的前工業(yè)和商業(yè)用地及設(shè)施，這些地區(qū)的擴(kuò)展或再開(kāi)發(fā)會(huì)受到環(huán)境污染的影響，也因此變得復(fù)雜。各個(gè)國(guó)家對(duì)棕地的具體定義會(huì)有不同，但是它們都有共同的特點(diǎn)：用地功能上以工業(yè)用地居多，空間分布上以城市土地為主，污染程度上存在污染或疑似污染。國(guó)內(nèi)與棕地對(duì)應(yīng)的術(shù)語(yǔ)為“城市舊工業(yè)區(qū)”。

城市更新過(guò)程中多方利益相關(guān)者的博弈一直是城市研究重要熱點(diǎn)之一。棕地治理與再開(kāi)發(fā)中政府、開(kāi)發(fā)商和居民是最直接的利益相關(guān)者，他們之間博弈往往決定了最終的制度安排。由于棕地是疑似被污染土地并且企業(yè)搬走減少了就業(yè)崗位，所以改善棕地及其周邊環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)和援助搬遷企業(yè)等都是政府面臨的新問(wèn)題。開(kāi)發(fā)商作為棕地治理與再開(kāi)發(fā)最直接的參與者，其行為直接關(guān)系著棕地未來(lái)的利用類(lèi)型、治理效果以及對(duì)周邊環(huán)境的影響。棕地周邊的原住居民是治理與再開(kāi)發(fā)最直接利益相關(guān)人，再開(kāi)發(fā)實(shí)施效果直接關(guān)系到其居住環(huán)境。個(gè)人力量分散的原住居民只有在其參與收益大于成本時(shí)，才有參加的可能性和積極性。如何使居民分散的力量聚合，只有依靠非政府組織或者非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)等組織。這些組織不同于政府和企業(yè)，它們具有非營(yíng)利性和公益性特點(diǎn)，易于獲取當(dāng)?shù)鼐用竦男湃危鳛榫用窭娴拇砜梢愿玫貐⑴c到棕地治理與再開(kāi)發(fā)中來(lái)。

美國(guó)棕地治理與再開(kāi)發(fā)

1.相關(guān)法律法規(guī)

美國(guó)以1978年拉夫運(yùn)河事件為契機(jī)，1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了“超級(jí)基金法”，正式以法律的形式確定了棕地的概念以及如何重建棕地。“污染者付費(fèi)原則”為“超級(jí)基金法”的重要法則之一。法案規(guī)定污染者需要為場(chǎng)地修復(fù)行動(dòng)付費(fèi)，或者修復(fù)費(fèi)用由美國(guó)環(huán)境保護(hù)署先行支付，再通過(guò)訴訟等方式向責(zé)任方索回。法律規(guī)定了四類(lèi)“潛在責(zé)任方”可能需要為修復(fù)場(chǎng)地污染負(fù)責(zé)。“超級(jí)基金法”是美國(guó)最全面的規(guī)范污染場(chǎng)地管理與修復(fù)的法律，但由于其“嚴(yán)格、連帶和具有追溯力”的法律責(zé)任，以及政府對(duì)于污染場(chǎng)地的實(shí)際狀況了解不多，可供選擇的修復(fù)技術(shù)有限，在最初實(shí)施的幾年中，并沒(méi)有取得很好的效果，卻為相關(guān)企業(yè)特別是中小企業(yè)帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。隨后美國(guó)于1986年10月17日通過(guò)《超級(jí)基金修正與重新授權(quán)法案》，2002年布什總統(tǒng)又簽署了《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕地振興法》(下稱(chēng)“棕地法案”)，免除小企業(yè)及某些特定財(cái)產(chǎn)擁有者的“超級(jí)基金”責(zé)任。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署還發(fā)布了《土壤篩選導(dǎo)則》用來(lái)確定基于風(fēng)險(xiǎn)管理和場(chǎng)地的土壤篩選水平或指導(dǎo)值。

2.治理與再開(kāi)發(fā)

(1)政府

聯(lián)邦政府管轄下的環(huán)境保護(hù)總署是美國(guó)在棕地問(wèn)題上的核心力量和最高指導(dǎo)中心。聯(lián)邦政府通過(guò)相關(guān)部門(mén)制定棕地的相關(guān)法律法規(guī)(如“超級(jí)基金法”)，并提供基金支持。有數(shù)據(jù)顯示聯(lián)邦政府到2000年為止共提供超過(guò)2.8億美元的引導(dǎo)基金并吸引40億美元的公私部門(mén)投資。州政府和地方政府也通過(guò)“自愿清理計(jì)劃”和一些財(cái)政、稅收工具來(lái)促進(jìn)棕地的治理與再開(kāi)發(fā)。研究顯示，政府部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)商申請(qǐng)的快速回應(yīng)、清理完成的證明以及靈活的治理標(biāo)準(zhǔn)可以增加棕地的吸引力。棕地在開(kāi)發(fā)之前都會(huì)有評(píng)估過(guò)程，不管開(kāi)發(fā)商最終是否去開(kāi)發(fā)棕地，在評(píng)估上都要花費(fèi)時(shí)間等待，政府部門(mén)對(duì)土地上不確定性污染物的快速評(píng)估可以有效減少開(kāi)發(fā)商等待的成本。由于最初的超級(jí)基金法嚴(yán)厲的連帶責(zé)任，開(kāi)發(fā)商害怕未來(lái)的可能責(zé)任，在1990年代中期棕地的開(kāi)發(fā)并不順利，并導(dǎo)致大片工業(yè)場(chǎng)地成為閑置的棕地。一些地方政府為了鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)棕地向修復(fù)過(guò)的棕地發(fā)放清理污染完成的證明來(lái)消除開(kāi)發(fā)商未來(lái)的連帶責(zé)任。現(xiàn)在的棕地開(kāi)發(fā)多采用風(fēng)險(xiǎn)管理法，即針對(duì)棕地未來(lái)的用途，采用不同的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。這樣可以降低污染清理的成本，節(jié)約資金。

政府在棕地治理過(guò)程中并非只是基金支持、技術(shù)支持、法律制定，也能得到相應(yīng)的社會(huì)收益：(1)棕地清理可以減少土壤污染和水污染對(duì)人體健康和生態(tài)系統(tǒng)的不利影響;(2)棕地再利用可以部分減少農(nóng)業(yè)土地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變，從而避免產(chǎn)生交通擁擠和城市蔓延等問(wèn)題;(3)重新開(kāi)發(fā)廢棄的舊工業(yè)場(chǎng)地可以促進(jìn)內(nèi)城的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于美國(guó)都市地區(qū)的郊區(qū)化，造成中心城市廢棄工廠和土地未盡使用且無(wú)人管理，在這些地區(qū)容易滋生暴力、販毒等犯罪現(xiàn)象。再開(kāi)發(fā)這些地區(qū)可以在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)改善當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治安環(huán)境。據(jù)美國(guó)市長(zhǎng)同盟2002年對(duì)231個(gè)城市的一項(xiàng)調(diào)查顯示，工業(yè)廢棄地的開(kāi)發(fā)整治帶來(lái)超過(guò)5.5萬(wàn)個(gè)新的工作崗位和24億美元額外稅收。

(2)開(kāi)發(fā)商

除了政府和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)以外，私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)于棕地治理與再開(kāi)發(fā)都持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。一般而言，只有當(dāng)棕地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利潤(rùn)與其他投資利潤(rùn)相當(dāng)?shù)臅r(shí)候才會(huì)考慮介入。開(kāi)發(fā)商承擔(dān)的成本不僅包括開(kāi)發(fā)的成本，還包含治理污染的成本甚至是未來(lái)連帶責(zé)任的潛在成本，而且該連帶責(zé)任成本極具不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)棕地項(xiàng)目提供低息貸款、稅收減免等財(cái)政工具對(duì)于大公司而言影響甚微，他們可以依靠自己的資金而不是向銀行貸款。棕地治理與再開(kāi)發(fā)會(huì)改善其周邊環(huán)境，帶來(lái)明顯的外部正效應(yīng)——周邊資產(chǎn)的增值、就業(yè)機(jī)會(huì)的增多和更高的稅收收入等，但是這些并不作為投資回報(bào)為開(kāi)發(fā)商所有，甚至在一定意義上對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)是一種利潤(rùn)的損失。這就會(huì)大大降低私人投資者的投資熱情。外部效益的受益者可能是周邊的居民也可能是周邊的開(kāi)發(fā)商，其公眾效益不易衡量。政府如何通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、基金支持等方式來(lái)補(bǔ)償開(kāi)發(fā)商也是一個(gè)政策設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。

(3)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)

非營(yíng)利機(jī)構(gòu)包括社區(qū)團(tuán)體和其他非政府組織。在社區(qū)周邊的棕地開(kāi)發(fā)中，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)起到了重要的作用。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)往往缺乏組織性，對(duì)于再開(kāi)發(fā)棕地這類(lèi)復(fù)雜項(xiàng)目缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于外來(lái)團(tuán)體又不信任，而非營(yíng)利性組織恰好可以充當(dāng)這種角色。非營(yíng)利性組織可以更多地聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，從居民的利益角度再開(kāi)發(fā)棕地。在一些找不到地產(chǎn)所有者的棕地中，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)可以先獲取地產(chǎn)所有權(quán)，再轉(zhuǎn)讓給相關(guān)開(kāi)發(fā)棕地的公司，因此非營(yíng)利組織對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)加速了土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程。

在美國(guó)，非營(yíng)利性組織社區(qū)發(fā)展團(tuán)體(CDCs)的主要任務(wù)之一是為低收入群體重建生活，他們成功地為居民提供了大量可支付住房。社區(qū)發(fā)展團(tuán)體在參與美國(guó)棕地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中起著擴(kuò)大服務(wù)、提供教育和催化劑的作用，還承擔(dān)著中介者、先驅(qū)者、開(kāi)發(fā)商與合作者。相比一般民眾，社區(qū)發(fā)展團(tuán)體掌握的棕地方面知識(shí)較多，可以對(duì)社區(qū)群眾進(jìn)行知識(shí)普及。同時(shí)社區(qū)發(fā)展團(tuán)體也直接參與一些棕地的開(kāi)發(fā)。但是，隨著聯(lián)邦政府反貧困項(xiàng)目的減少，社區(qū)發(fā)展團(tuán)體的社會(huì)傾向性逐漸減少，越來(lái)越關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成功。這種變化導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展團(tuán)體越來(lái)越少關(guān)注社區(qū)居民的直接利益;轉(zhuǎn)而關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用駨亩g接改善了居民生活水平。其他組織如美國(guó)市長(zhǎng)同盟也把棕地問(wèn)題視為國(guó)家的頭號(hào)環(huán)境問(wèn)題，不斷敦促聯(lián)邦政府支持棕地的清潔和振興，作為對(duì)城市未來(lái)的投資。在棕地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，非營(yíng)利性組織不同于私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，它的最終目的不是為了攫取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，而要在社區(qū)居民利益、經(jīng)濟(jì)效益和社區(qū)未來(lái)發(fā)展中尋求平衡點(diǎn)，以該地塊未來(lái)的發(fā)展情況來(lái)綜合評(píng)價(jià)棕地治理成功與否。

歐盟棕地治理與再開(kāi)發(fā)

1.相關(guān)法律法規(guī)

目前歐盟對(duì)于棕地的管理沒(méi)有統(tǒng)一的模式，但其利用歐洲區(qū)域發(fā)展基金(ERDF)和聚合基金(CF)來(lái)實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)部的區(qū)域平衡，并設(shè)置專(zhuān)門(mén)計(jì)劃為棕地修復(fù)提供資金，如用于鋼鐵用地的RESIDER計(jì)劃，用于煤礦用地的RECHAR計(jì)劃，法國(guó)在1986-1997年中用于資助修復(fù)棕地的資金中有1/3來(lái)自歐盟，德國(guó)魯爾區(qū)的棕地再開(kāi)發(fā)也有歐盟的身影。

在歐盟一些成員國(guó)中有自己的涉及棕地問(wèn)題的法律法規(guī)，如荷蘭1985年的《城市和鄉(xiāng)村復(fù)興法》、1987年的《土壤保護(hù)法》(1994年擴(kuò)展了土壤清理一節(jié))，德國(guó)1999年的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》《區(qū)域規(guī)劃法》《建筑法》。在2009年的歐盟21個(gè)國(guó)家確定和描述污染場(chǎng)地中，有10個(gè)國(guó)家有污染場(chǎng)地專(zhuān)門(mén)政策，另外2個(gè)國(guó)家的污染場(chǎng)地政策處于初期，1個(gè)正在制定中。總體來(lái)說(shuō)，歐盟的成員國(guó)有自己國(guó)家制定的涉及棕地的法律，制定歐盟統(tǒng)一的法律章程將是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。

2.治理與再開(kāi)發(fā)

本文選取德國(guó)魯爾地區(qū)棕地治理與再開(kāi)發(fā)中政府、開(kāi)發(fā)商和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)對(duì)其政策的影響。魯爾區(qū)位于德國(guó)西部，是萊茵河下游支流魯爾河和利珀河之間的地區(qū)。魯爾區(qū)從19世紀(jì)中葉發(fā)端，以煤炭資源的綜合開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)，以采煤、鋼鐵、化學(xué)、機(jī)械制造等重工業(yè)為核心，是德國(guó)的能源基地、鋼鐵基地和重型機(jī)械制造基地。但1950年代末開(kāi)始，石油的大量使用使得世界能源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，加上煤炭開(kāi)采成本的上升等因素導(dǎo)致魯爾工業(yè)區(qū)開(kāi)始衰退。傳統(tǒng)煤礦和鋼鐵產(chǎn)業(yè)的衰落造就了8000公頃的棕地。聯(lián)邦和地方政府采取一系列措施調(diào)整魯爾區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，振興魯爾區(qū)，將魯爾區(qū)發(fā)展成以煤炭和鋼鐵為基礎(chǔ)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭、多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)區(qū)。

(1)政府

政府在魯爾區(qū)的振興過(guò)程中起到了非常重要的作用。政府通過(guò)撥款補(bǔ)貼煤礦、鋼鐵等傳統(tǒng)工業(yè)來(lái)保護(hù)地方產(chǎn)業(yè)的繼續(xù)發(fā)展并維持社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，政府還簡(jiǎn)化審批手續(xù)，吸引新資金的投資，對(duì)于信息技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。1983年德國(guó)聯(lián)邦和北威州政府分別為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造直接投入資金30多億馬克和1.5億馬克，這些措施在保證煤炭和鋼鐵傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也將單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得多元化，提升了魯爾區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和穩(wěn)定性。德國(guó)土地利用法規(guī)規(guī)定由地方政府來(lái)控制對(duì)棕地再開(kāi)發(fā)和管理。項(xiàng)目的發(fā)起、核心機(jī)構(gòu)的組建以及主要資金來(lái)源等由歐盟、州政府、區(qū)域政府、地方政府、經(jīng)濟(jì)部門(mén)等遵循著“自上而下”的模式來(lái)統(tǒng)籌，但具體到各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施就遵循“自下而上”的模式，從地方籌劃到州政府認(rèn)可再逐步實(shí)行。與此同時(shí)，政府還以公私合伙制模式(Public-Private Partnership，PPP)參與到棕地的開(kāi)發(fā)中。如蒙特-塞尼斯街區(qū)(Mont Cenis)再開(kāi)發(fā)和厄瓦爾德礦區(qū)再開(kāi)發(fā)，當(dāng)?shù)卣汪敔柤瘓F(tuán)蒙特分公司(MGG)聯(lián)合成立新的公司共同開(kāi)發(fā)的。對(duì)存在污染物的棕地在開(kāi)發(fā)之前必須對(duì)其進(jìn)行修復(fù)，污染物的清理成本是棕地修復(fù)過(guò)程中最主要的負(fù)擔(dān)。污染場(chǎng)地的修復(fù)資金主要來(lái)自于歐盟、聯(lián)邦和州政府，有數(shù)據(jù)顯示，在為期十年的IBA計(jì)劃期間，投入在埃姆舍地區(qū)的250億歐元中有2/3來(lái)自于公共基金，1/3來(lái)自于私人投資。在魯爾區(qū)棕地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，還有一個(gè)很大的特點(diǎn)是政府沒(méi)有制定詳細(xì)的地區(qū)規(guī)劃，而是循序漸進(jìn)來(lái)治理棕地，一些舊工廠作為工業(yè)遺產(chǎn)保留下來(lái)，也為以后的開(kāi)發(fā)提供了空間。

在魯爾區(qū)振興過(guò)程中不得不提的一件事是從1989年開(kāi)始為期十年的IBA(International Building Exhibition)計(jì)劃，即國(guó)際建筑展。該計(jì)劃是由魯爾區(qū)的區(qū)域管理委員會(huì)(KVR)負(fù)責(zé)區(qū)域性綜合整治與復(fù)興計(jì)劃，舊工業(yè)建筑和廢棄地的改造和重新利用是IBA的規(guī)劃內(nèi)容之一。IBA將工業(yè)廢棄地視為工業(yè)文化遺產(chǎn)，和旅游開(kāi)發(fā)、區(qū)域振興等結(jié)合進(jìn)行開(kāi)發(fā)和整治;將廢棄的工業(yè)舊址上的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、廠房建筑等改裝成具有吸引現(xiàn)代人了解工業(yè)文化和文明的旅游場(chǎng)地。如杜伊斯堡市的北杜伊斯堡景觀公園、埃森市的關(guān)稅同盟礦區(qū)工業(yè)文化遺產(chǎn)、蓋爾森基興市的采池公園等，這些項(xiàng)目極大地改變了魯爾區(qū)的面貌。

(2)開(kāi)發(fā)商

魯爾區(qū)的棕地再開(kāi)發(fā)多為開(kāi)發(fā)商與政府以公私合伙制模式聯(lián)合開(kāi)發(fā)。由于魯爾區(qū)的土地多為工業(yè)企業(yè)所有，這些棕地的原所有者在棕地再開(kāi)發(fā)中就轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)商。如由以前煤礦企業(yè)聯(lián)合成立的魯爾集團(tuán)(RAG)現(xiàn)在轉(zhuǎn)為向公共和私人部門(mén)出租退役地產(chǎn)的地產(chǎn)商。與美國(guó)棕地再開(kāi)發(fā)相比，這樣減少了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，并簡(jiǎn)化了程序、節(jié)約了時(shí)間和降低了成本。在公私合伙制的模式中，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃和框架，開(kāi)發(fā)商則負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體調(diào)研、實(shí)施、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)。

(3)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)

與美國(guó)情況不同的是，直接介入到魯爾區(qū)棕地開(kāi)發(fā)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)不多。如為應(yīng)對(duì)1979年州政府在《1980-1984魯爾行動(dòng)計(jì)劃》中提出的對(duì)受到污染的工業(yè)用地進(jìn)行整治，州政府成立北萊茵-威斯特法倫州開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)作為州政府和地方城鎮(zhèn)之間的中介機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)污染土地，在污染治理之后重新出售給相關(guān)城鎮(zhèn)。另有一些高等院校和科研機(jī)構(gòu)間接介入棕地治理與再開(kāi)發(fā)中，他們將地址選在魯爾，用科學(xué)技術(shù)來(lái)支持魯爾的振興。目前魯爾區(qū)已成為歐洲大學(xué)密度最高的工業(yè)區(qū)，還擁有30個(gè)技術(shù)中心，6000個(gè)致力于發(fā)展新技術(shù)的公司。除了高等院校和科研機(jī)構(gòu)，魯爾區(qū)還有一個(gè)成立于1989年的大型企業(yè)CEO俱樂(lè)部，旨在推動(dòng)魯爾區(qū)的發(fā)展，支持有關(guān)魯爾區(qū)振興的行動(dòng)，主要通過(guò)贊助各種地方文化和教育項(xiàng)目得以體現(xiàn)，如為魯爾區(qū)大學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金，邀請(qǐng)世界各地的學(xué)生參觀魯爾等。由于魯爾區(qū)土地多為工業(yè)企業(yè)所有，棕地再開(kāi)發(fā)的主體多為企業(yè)與當(dāng)?shù)卣?lián)合，社區(qū)組織等非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在棕地再開(kāi)發(fā)上缺少話語(yǔ)權(quán)就很難直接起作用。

對(duì)中國(guó)舊工業(yè)區(qū)再開(kāi)發(fā)啟示

1.面臨的問(wèn)題

伴隨著中國(guó)的城市化進(jìn)程，一大批工廠搬離城市而到郊區(qū)或者中西部地區(qū)，棕地問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道，“十二五”期間我國(guó)將有39家鋼廠搬離城市。這些搬離后的廠區(qū)即為棕地，在重新投入使用之前需要對(duì)其進(jìn)行評(píng)估、治理。根據(jù)世界銀行2005年5月份的《中國(guó)固體廢棄物管理：?jiǎn)栴}和建議》介紹，我國(guó)大約有至少5000個(gè)棕地，并以較快速度增加。多起治理的棕地再開(kāi)發(fā)引發(fā)的人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失事故已經(jīng)揭示了：兼顧多方利益基礎(chǔ)上制度化安排存量棕地的治理和再開(kāi)發(fā)的迫切性。

2.現(xiàn)有法規(guī)的缺失

棕地所涉及的污染主要是土壤污染，1995年的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》只針對(duì)農(nóng)用地土壤保護(hù)，不適用城市居住和商業(yè)用地的場(chǎng)地環(huán)境評(píng)價(jià)。近些年來(lái)，為了管理污染的土地，環(huán)境保護(hù)部先后出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》(2004)、《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》(2008)、尚在修訂中的《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》(2009)以及一系列的技術(shù)導(dǎo)則。在《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》(2009)中規(guī)定污染場(chǎng)地負(fù)責(zé)人對(duì)污染物濃度高于修復(fù)限制的場(chǎng)地在再開(kāi)發(fā)前要進(jìn)行土壤治理與修復(fù)工作。但這些規(guī)定都多以技術(shù)規(guī)范的形式出現(xiàn)，缺乏在法律層面上保障實(shí)施的機(jī)制。部分地方政府針對(duì)特定事件出臺(tái)了相關(guān)的應(yīng)急性規(guī)定。北京市環(huán)保局在2007年先后出臺(tái)《場(chǎng)地環(huán)境評(píng)價(jià)導(dǎo)則》和《關(guān)于開(kāi)展工業(yè)企業(yè)搬遷后原址土壤環(huán)境評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》，上海市針對(duì)世博會(huì)舉辦的場(chǎng)地和場(chǎng)館，也頒布了相關(guān)土壤清理標(biāo)準(zhǔn)《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(上海世博會(huì)暫行)》(HJ350-2007)。

對(duì)于城市舊工業(yè)區(qū)治理的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評(píng)法”)，其中第十七條規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中要包括建設(shè)項(xiàng)目周?chē)h(huán)境現(xiàn)狀”。但是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)是對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提出建議，這是對(duì)環(huán)境影響的一種預(yù)防手段。對(duì)于如何前置性地處置城市土壤中已經(jīng)存在的污染或危險(xiǎn)物， “環(huán)評(píng)法”中并沒(méi)有明確的規(guī)定。在“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”規(guī)劃審批管理程序中也沒(méi)有明確如何與“環(huán)評(píng)法”協(xié)調(diào)。進(jìn)而在實(shí)施制度安排上，上述的若干“技術(shù)導(dǎo)則”并沒(méi)有一個(gè)合理合法的程序來(lái)保障實(shí)施。基于前述的歐美國(guó)家棕地治理與再開(kāi)發(fā)的研究對(duì)現(xiàn)階段的中國(guó)城市舊工業(yè)區(qū)相應(yīng)的問(wèn)題提點(diǎn)建議和啟示。

3.啟示和建議

(1)法律體系的完善。

無(wú)論美國(guó)還是歐盟國(guó)家，在棕地治理與再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，完善的法律法規(guī)都是非常必要的。盡管部分省市應(yīng)急性地出臺(tái)一些參考?xì)W美標(biāo)準(zhǔn)的城市土壤評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但是在國(guó)家層面現(xiàn)階段仍然沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一方面是否需要評(píng)估、如何治理棕地就無(wú)法確定，進(jìn)而無(wú)法在法律層面上強(qiáng)制對(duì)棕地實(shí)施前置性治理。另一方面，也無(wú)法依據(jù)污染標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)制定優(yōu)惠的稅收政策以增加棕地對(duì)開(kāi)發(fā)商的吸引力。

法律程序上的安排也需要進(jìn)一步地細(xì)化和完善。對(duì)舊工業(yè)區(qū)殘留污染物和潛在危險(xiǎn)的監(jiān)督管理職權(quán)仍可以屬于地方環(huán)保部門(mén)。強(qiáng)化舊工業(yè)區(qū)的前期治理工作，特別是對(duì)于舊工業(yè)區(qū)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃審批要以前期治理為基礎(chǔ)，可以在“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”的舊城區(qū)改造中予以明確(見(jiàn)圖1)。國(guó)內(nèi)舊工業(yè)區(qū)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目地方政府有很強(qiáng)的干預(yù)能力。不僅沒(méi)有對(duì)舊工業(yè)區(qū)殘留污染物和潛在危險(xiǎn)的綜合治理，而且即便是項(xiàng)目環(huán)評(píng)也極可能成為一種形式。因此，要注重綜合治理過(guò)程中的前后評(píng)估與監(jiān)測(cè)，最好是引入“第三方”公正透明地實(shí)施評(píng)估和監(jiān)測(cè)。

(2)棕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)和棕地等級(jí)分類(lèi)。

棕地治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的工作，可能的污染和潛在的危險(xiǎn)也會(huì)隨著科技發(fā)展不斷地被創(chuàng)造或被發(fā)現(xiàn)，這就需要不同時(shí)期的土地污染情況和治理情況的信息，也需要政府建立相應(yīng)的棕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。棕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的建立，一方面可以追蹤棕地污染信息和縱向了解其曾經(jīng)治理的信息，為日后開(kāi)發(fā)者做參考，另一方面棕地信息的建立與公布可以使消費(fèi)者了解更多信息，避免由于信息不對(duì)稱(chēng)造成的隱瞞現(xiàn)象。如2010年武漢建設(shè)在污染土地上的“經(jīng)適房”，購(gòu)買(mǎi)房屋的居民并不了解土壤的污染情況，開(kāi)發(fā)商也沒(méi)有向消費(fèi)者公開(kāi)情況。消費(fèi)者對(duì)于信息的不了解也無(wú)法使他們監(jiān)督開(kāi)發(fā)商的行為。棕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的建立可以在一定程度上加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)商的監(jiān)督管理。

對(duì)棕地進(jìn)行等級(jí)分類(lèi)可以使治理更加有效。依據(jù)棕地其未來(lái)的用途，對(duì)污染物和其在的危險(xiǎn)物執(zhí)行差異化的治理標(biāo)準(zhǔn)，可以大大節(jié)約財(cái)務(wù)成本和時(shí)間成本。對(duì)于中國(guó)城市存量城市土地緊缺和治理資金缺乏的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)說(shuō)，棕地分級(jí)監(jiān)控和差異化治理是以切實(shí)可行的辦法。一些舊工業(yè)區(qū)由于其特有區(qū)位和建筑特性，可以改造成創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)，如北京的798藝術(shù)區(qū)，這些棕地治理標(biāo)準(zhǔn)就不需要和用于住宅開(kāi)發(fā)的棕地一樣嚴(yán)格。

(3)責(zé)任確定和基金建立。

“污染者付費(fèi)原則”幾乎是歐美國(guó)家棕地治理的重要原則之一。在《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》(2008)中也提出“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則。中國(guó)現(xiàn)階段城市棕地多為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)有(營(yíng))工業(yè)企業(yè)所占據(jù)，絕大多數(shù)屬于中小規(guī)模企業(yè)。在近30年的企業(yè)改制重組過(guò)程中，或?yàn)楹腺Y企業(yè)或已破產(chǎn)。棕地污染或者潛在危險(xiǎn)的責(zé)任追溯難以鎖定責(zé)任人，如果都需要政府埋單治理，那將是巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。即便是共同承擔(dān)，也面臨著政府和企業(yè)之間的責(zé)任厘清過(guò)程。

在此意義上，棕地治理政策執(zhí)行需要資金支持，特別是部分棕地使用者無(wú)力承擔(dān)治理費(fèi)用時(shí)，更需要外部資金支持。美國(guó)的“超級(jí)基金”初衷就是為棕地治理提供外部資金的支持。中國(guó)確實(shí)應(yīng)該未雨綢繆設(shè)立相關(guān)基金為棕地治理提供資金支持，基金的資金來(lái)源除了國(guó)家財(cái)政支持和特定稅收的轉(zhuǎn)移支付外，其他非營(yíng)利組織也可以作為基金資金來(lái)源的重要補(bǔ)充。

(4)非營(yíng)利組織的潛在作為。

在國(guó)外的棕地修復(fù)與再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，非營(yíng)利組織都起到了非常重要的作用。非營(yíng)利組織的中立性可以彌補(bǔ)政府在解決社會(huì)問(wèn)題上的不足。中國(guó)的非營(yíng)利組織，特別是涉及環(huán)保的民間組織在1980年代得到迅猛發(fā)展。但與西方相比還有一定的差距，且中國(guó)的非營(yíng)利組織都是有政府背景的半官方社會(huì)組織。現(xiàn)階段在污染場(chǎng)地的修復(fù)與再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，中國(guó)的非營(yíng)利組織并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，污染場(chǎng)地周邊的居民可以自發(fā)組織起來(lái)或由居委會(huì)、街道等機(jī)構(gòu)組織起來(lái)形成臨時(shí)性非營(yíng)利組織，在污染場(chǎng)地的修復(fù)與開(kāi)發(fā)過(guò)程中提出建議維護(hù)自身的權(quán)益。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)目前城市的發(fā)展速度對(duì)土地有極大的需求，棕地的再開(kāi)發(fā)可以部分緩解這種需求。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家擁有較多的棕地方面的法規(guī)和相對(duì)成熟的技術(shù)和規(guī)范，在結(jié)合中國(guó)的國(guó)情基礎(chǔ)上可以借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)來(lái)改善中國(guó)棕地治理。