頁巖氣是繼煤層氣、致密砂巖氣之后重要的非常規(guī)天然氣資源，是常規(guī)油氣資源的重要補(bǔ)充，具有開采壽命長(zhǎng)、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、烴類運(yùn)移距離較短及含氣面積大等特點(diǎn)。近年來，隨著能源供求關(guān)系日益加劇、開發(fā)技術(shù)的不斷提高以及改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的迫切要求，全球掀起了頁巖氣開發(fā)的熱潮。為促進(jìn)頁巖氣開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國(guó)于2011年將頁巖氣列為第172個(gè)新礦種。

“十二五”期間，中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)從起步到規(guī)?；虡I(yè)開發(fā)，在頁巖氣產(chǎn)業(yè)各方面取得了可喜的進(jìn)展。面對(duì)“十三五”，中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)亟待解決資源評(píng)價(jià)、開采礦權(quán)管理以及環(huán)境監(jiān)管等問題。

1  中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1頁巖氣資源潛力巨大

從2009年至2015年底，包括美國(guó)能源信息署(EIA)、中國(guó)國(guó)土資源部等在內(nèi)的多家權(quán)威機(jī)構(gòu)相繼進(jìn)行中國(guó)頁巖氣資源評(píng)估的研究。

1)EIA。在2011年資源評(píng)估基礎(chǔ)上，EIA于2013年開展了新一輪的頁巖氣資源評(píng)估[2，3]，評(píng)估區(qū)域包括中國(guó)的四川盆地、塔里木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地、松遼盆地、揚(yáng)子地臺(tái)、江漢盆地和蘇北盆地。結(jié)果顯示，中國(guó)頁巖氣地質(zhì)資源量為134.4萬億立方米，技術(shù)可采資源量為31.6萬億立方米。

2)中國(guó)國(guó)土資源部。2009-2012年，國(guó)土資源部組織國(guó)內(nèi)科研院所、相關(guān)石油企業(yè)以及大學(xué)等27個(gè)單位，評(píng)估41個(gè)盆地(或地區(qū))、87個(gè)評(píng)價(jià)單元、57個(gè)含氣頁巖層段的頁巖氣資源，油氣資源戰(zhàn)略研究中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施，最終形成全國(guó)頁巖氣資源潛力調(diào)查評(píng)價(jià)及有利區(qū)優(yōu)選成果[4]。該成果表明，除青藏區(qū)外，中國(guó)頁巖氣地質(zhì)資源量為134.42萬億立方米，技術(shù)可采資源量為25.08萬億立方米，分別分布在上揚(yáng)子及滇黔桂區(qū)(技術(shù)可采資源量9.94萬億立方米，全國(guó)占比39.63%，下同)，華北及東北地區(qū)(6.70萬億立方米，26.70%)，中下?lián)P子及東南區(qū)(4.64萬億立方米，18.49%)，西北區(qū)(3.81萬億立方米，15.19%)。

3)中國(guó)工程院。2012年，中國(guó)工程院組織國(guó)內(nèi)三大石油公司的專家和油氣領(lǐng)域的院士，對(duì)中國(guó)海相頁巖氣資源進(jìn)行評(píng)估。結(jié)果顯示，中國(guó)海相頁巖氣資源主要分布在四川盆地及其周邊，技術(shù)可采資源量為8.81萬億立方米。

4)中國(guó)石油。2014年，基于2011-2013年中國(guó)國(guó)土資源部、中國(guó)工程院的頁巖氣資源評(píng)估成果，結(jié)合2014年重慶涪陵、彭水、云南昭通等重點(diǎn)區(qū)域的最新勘探開發(fā)進(jìn)展，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司重新評(píng)估了國(guó)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域的頁巖氣資源[5，6]。結(jié)果顯示，中國(guó)頁巖氣地質(zhì)資源量為80.45萬億立方米，技術(shù)可采資源量為12.85萬億立方米，其中，海相、海陸交互相和陸相頁巖氣技術(shù)可采資源量分別為8.82萬億立方米、3.48萬億立方米、0.55萬億立方米。

可以看出，盡管各機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)頁巖氣資源評(píng)估的范圍和評(píng)估結(jié)果存在一定差異，但均從一個(gè)側(cè)面證實(shí)中國(guó)頁巖氣資源潛力巨大，其中海相頁巖氣資源為主力軍。

1.2初步形成四大頁巖氣產(chǎn)區(qū)

目前，中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的勘探開發(fā)歷程大致可分為三個(gè)階段。一是引入階段，2004年以前，主要是介紹和引用國(guó)外的頁巖氣基礎(chǔ)理論、勘探開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。二是基礎(chǔ)研究階段，2005-2008年，中國(guó)政府、三大石油公司和相關(guān)大學(xué)開始對(duì)中國(guó)頁巖氣地質(zhì)特征進(jìn)行基礎(chǔ)研究，為中國(guó)頁巖氣資源評(píng)估、示范區(qū)選擇以及商業(yè)開發(fā)提供初步依據(jù)。三是示范區(qū)勘探開發(fā)階段，自2009年以來，中國(guó)相繼組織開展全國(guó)頁巖氣資源潛力評(píng)估、有利區(qū)帶優(yōu)選和勘探區(qū)塊招標(biāo)工作，在四川盆地、鄂爾多斯盆地取得重大突破，初步形成了中國(guó)石化涪陵頁巖氣田等四大頁巖氣產(chǎn)區(qū)，產(chǎn)能超過70億立方米/年。

1)中國(guó)石化的涪陵頁巖氣田。2015年10月，涪陵頁巖氣田的探明儲(chǔ)量增加到3806億立方米，含氣面積擴(kuò)大到383.5平方千米，成為除北美之外全球最大的頁巖氣田。2015年12月29日，涪陵頁巖氣田完成一期50億立方米/年的產(chǎn)能建設(shè)，成為中國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)頁巖氣示范區(qū)[7]，同時(shí)啟動(dòng)二期50億立方米/年的產(chǎn)能建設(shè)。截至2015年8月底，該氣田累計(jì)鉆井253口、完井204口、壓裂投產(chǎn)井142口，累計(jì)產(chǎn)氣25億立方米。

2)中國(guó)石油的長(zhǎng)寧和威遠(yuǎn)兩個(gè)產(chǎn)氣區(qū)。繼中國(guó)石化建成中國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)頁巖氣示范區(qū)不久，2016年1月13日，四川長(zhǎng)寧-威遠(yuǎn)國(guó)家級(jí)頁巖氣示范區(qū)頁巖氣日產(chǎn)量達(dá)到700萬立方米，形成20億立方米/年的產(chǎn)能，標(biāo)志著中國(guó)石油建成了該公司的首個(gè)國(guó)家級(jí)頁巖氣示范區(qū)[8]。該國(guó)家級(jí)頁巖氣示范區(qū)由長(zhǎng)寧、威遠(yuǎn)兩個(gè)產(chǎn)氣區(qū)塊組成。截至2015年底，長(zhǎng)寧和威遠(yuǎn)產(chǎn)氣區(qū)分別完鉆井67口、25口，正鉆井61口、14口，平均測(cè)試日產(chǎn)量14.3萬立方米、16.73萬立方米，累計(jì)產(chǎn)氣量達(dá)到10.1億立方米。

3)延長(zhǎng)石油集團(tuán)的鄂爾多斯盆地頁巖氣產(chǎn)區(qū)。2014年底該產(chǎn)區(qū)已建成2000萬立方米/年的產(chǎn)能，預(yù)計(jì)到“十三五”末將建成10億立方米/年的產(chǎn)能。延長(zhǎng)石油鄂爾多斯盆地頁巖氣產(chǎn)區(qū)內(nèi)的柳評(píng)177、云頁2等多口井獲得頁巖氣流，證實(shí)該產(chǎn)區(qū)具有良好的勘探開發(fā)前景。其資源主要是陸相頁巖氣類型，儲(chǔ)層埋藏相對(duì)較淺，但普遍壓力系數(shù)低、產(chǎn)量低。截至2015年10月，該產(chǎn)區(qū)累計(jì)完鉆井59口，包括直井50口、水平井6口、叢式井3口。

在原油價(jià)格低迷的背景下，相對(duì)于中國(guó)石油、中國(guó)石化和延長(zhǎng)石油的力促頁巖氣開發(fā)，鑒于安徽蕪湖下?lián)P子西部區(qū)塊開發(fā)遇阻[9]，中國(guó)海油在國(guó)內(nèi)頁巖氣項(xiàng)目上選擇了停擺觀望、謹(jǐn)慎投資的策略。但是，中國(guó)海油表示，在國(guó)外的頁巖氣項(xiàng)目會(huì)一直有序開展，未來也會(huì)謹(jǐn)慎關(guān)注機(jī)會(huì)，以繼續(xù)進(jìn)行國(guó)內(nèi)頁巖氣開發(fā)。

1.3開發(fā)技術(shù)和設(shè)備基本實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化

通過四川盆地、鄂爾多斯盆地頁巖氣的商業(yè)化開發(fā)，以及河南、內(nèi)蒙古等地頁巖氣勘探開發(fā)的突破，目前，中國(guó)初步掌握了從頁巖氣地球物理到壓裂試氣等一系列勘察開發(fā)技術(shù)，并形成了頁巖氣勘探開發(fā)工程集成配套技術(shù)，包括以“井工廠”鉆井模式、彈韌性水泥漿體系、油基鉆井液體系為關(guān)鍵的鉆井技術(shù)，以長(zhǎng)水平段套管中輸送測(cè)井、區(qū)域錄井為特色的測(cè)錄井技術(shù)，以泵送橋塞與射孔聯(lián)作、井工廠高效壓裂技術(shù)為代表的壓裂試氣技術(shù)，以微地震觀測(cè)系統(tǒng)設(shè)計(jì)為出發(fā)點(diǎn)的微地震裂縫監(jiān)測(cè)技術(shù)，以“環(huán)狀+枝狀”布站、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為主的地面工程建設(shè)技術(shù)等。

在頁巖氣勘探開發(fā)新技術(shù)方面中國(guó)也取得了可喜的進(jìn)展，包括同步壓裂技術(shù)[11]、高性能水基鉆井液研發(fā)[12]以及無水壓裂技術(shù)[13]等。2014年8月，結(jié)合國(guó)產(chǎn)化橋塞裝備及技術(shù)，中國(guó)石化涪陵頁巖氣田首次成功實(shí)現(xiàn)了“單平臺(tái)、4口井井工廠”同步壓裂，創(chuàng)造了平臺(tái)壓裂施工單日加砂量/加液量最大、速度效率最快等多項(xiàng)紀(jì)錄，有效提高了施工效率，大幅降低了壓裂施工成本。2015年6月，中國(guó)石油自主研發(fā)了頁巖氣水平井高性能水基鉆井液，并成功應(yīng)用于威遠(yuǎn)-長(zhǎng)寧示范區(qū)，該水基鉆井液具有安全環(huán)保性強(qiáng)、成本低及可循環(huán)再利用等優(yōu)點(diǎn)，未來有望替代油基鉆井液。2015年10月，延長(zhǎng)石油在云頁4井成功實(shí)施了二氧化碳干法壓裂，創(chuàng)造了國(guó)內(nèi)陸相頁巖氣污水壓裂的先河，該技術(shù)目前僅有少數(shù)公司掌握，具有無水相、快返排以及無殘?jiān)葍?yōu)點(diǎn)。

頁巖氣勘探開發(fā)的突破性進(jìn)展促進(jìn)了勘探開發(fā)設(shè)備的研發(fā)，目前，中國(guó)在鉆井、井下工具和壓裂設(shè)備等常規(guī)領(lǐng)域的設(shè)備已初步實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化，在現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)用效果良好。在水平井技術(shù)設(shè)備方面，研制了1200米陸地特深井鉆機(jī)及頂部驅(qū)動(dòng)裝置、隨鉆感應(yīng)電阻率測(cè)量?jī)x、隨鉆自然伽馬測(cè)量?jī)x以及配套應(yīng)用軟件。在增產(chǎn)技術(shù)設(shè)備方面，研制了以固井泵和自動(dòng)混漿泵系統(tǒng)為核心的井場(chǎng)施工整套固井裝備、適用于中國(guó)油氣作業(yè)的高壓大功率2000/2500/3000型壓裂車、以節(jié)流閥和井控閘閥等為控制優(yōu)勢(shì)的超高壓大排量管匯、主要性能達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平的油遇水自膨脹封隔器和可泵送橋塞等分段壓裂工具。

1.4配套管網(wǎng)建設(shè)或天然氣就地利用

伴隨著頁巖氣的勘探開發(fā)進(jìn)展，中國(guó)頁巖氣配套管網(wǎng)建設(shè)和綜合利用項(xiàng)目都已適時(shí)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了勘探開發(fā)、管網(wǎng)建設(shè)和綜合利用的縱向一體化結(jié)合。2015年5月，中國(guó)石化在涪陵頁巖氣田建成中國(guó)首條高壓力、大口徑頁巖氣外輸管道(涪陵-王場(chǎng)管道)，管道全長(zhǎng)136.5千米，設(shè)計(jì)輸量達(dá)60億立方米/年，為川氣東送管道提供了第三大氣源，川氣東送管道因此形成了涪陵頁巖氣、普光和元壩天然氣多氣源輸送的格局。結(jié)合涪陵頁巖氣田的勘探開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃，涪陵頁巖氣配套管網(wǎng)也在加快規(guī)劃建設(shè)，2020年前將再建成4條天然氣管道以連接涪陵頁巖氣田(見表1)，實(shí)現(xiàn)頁巖氣管網(wǎng)與天然氣管網(wǎng)的有機(jī)結(jié)合。

中國(guó)石油西南油氣田公司為長(zhǎng)寧-威遠(yuǎn)國(guó)家級(jí)示范區(qū)新建了3條頁巖氣外輸管道，全長(zhǎng)約110千米，設(shè)計(jì)輸量達(dá)30億立方米/年，結(jié)合浙江油田的“主動(dòng)脈”頁巖氣外輸管道，可以將就地消耗余下的頁巖氣通過納安線、南西復(fù)線和瀘威線進(jìn)入川渝及國(guó)家天然氣骨干管網(wǎng)。

對(duì)于管網(wǎng)建設(shè)難度大的不利于商業(yè)開發(fā)的區(qū)域，采用就地消耗頁巖氣的綜合利用項(xiàng)目將擁有更為明顯的優(yōu)勢(shì)。以位于四川宜賓的筠連縣頁巖氣開發(fā)為例，該區(qū)域位置偏遠(yuǎn)不利于管網(wǎng)建設(shè)，加上筠連縣頁巖氣井具有分布廣、數(shù)量多和產(chǎn)量低的開采特點(diǎn)，頁巖氣商業(yè)化開發(fā)難度較大。為有效利用當(dāng)?shù)仨搸r氣資源，結(jié)合當(dāng)?shù)仨搸r氣開采特點(diǎn)，2015年4月，四川富瑞德能源開發(fā)有限公司相繼建成了3個(gè)頁巖氣“固定式燃?xì)獍l(fā)電站”，日均發(fā)電量達(dá)4萬千萬時(shí)，成為中國(guó)首家頁巖氣就地發(fā)電項(xiàng)目。

1.5政策和標(biāo)準(zhǔn)逐步完善

為了鼓勵(lì)、加快、規(guī)范和引導(dǎo)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國(guó)國(guó)家能源局、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以及各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)相繼出臺(tái)了《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》、《江西省頁巖氣勘探、開發(fā)、利用規(guī)劃(2011-2020年)》、《加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》、《頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策》、《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》、《關(guān)于油氣田企業(yè)開發(fā)煤層氣頁巖氣增值稅有關(guān)問題的公告》、《重慶市頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2015-2020年)》、《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》，涵蓋頁巖氣產(chǎn)業(yè)中的資源管理、財(cái)政激勵(lì)、市場(chǎng)和價(jià)格、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)攻關(guān)和對(duì)外合作等各個(gè)方面。

頁巖油氣資源評(píng)價(jià)和勘查開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)體系也在逐步完善，目前已主要形成6個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，即《頁巖含氣量測(cè)定方法》、《頁巖氣資源/儲(chǔ)量計(jì)算與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》、《頁巖氣資源調(diào)查評(píng)價(jià)規(guī)范》、《頁巖含氣量分析技術(shù)方法》、《頁巖氣調(diào)查地面時(shí)頻電磁法技術(shù)規(guī)程》和《頁巖氣調(diào)查地震資料采集技術(shù)規(guī)程》。根據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局2015年發(fā)布的《中國(guó)頁巖氣資源調(diào)查報(bào)告(2014)》，未來擬建立7個(gè)方面的31項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善標(biāo)準(zhǔn)體系。

2 中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的主要問題

2.1短期發(fā)展存在的問題

一是頁巖氣資源未落實(shí)，不確定性較大。截至2014年底，三大石油公司、延長(zhǎng)石油和中聯(lián)煤層氣等國(guó)內(nèi)企業(yè)累計(jì)鉆井不到1000口，且主要集中在四川盆地及其周邊的五峰組-龍馬溪組，缺乏系統(tǒng)深入的頁巖氣資源評(píng)價(jià)。加上對(duì)中國(guó)頁巖氣的成藏特征和富集規(guī)律依舊認(rèn)識(shí)不清，多家機(jī)構(gòu)的中國(guó)頁巖氣資源評(píng)價(jià)結(jié)果相差較大，技術(shù)可開采資源和探明儲(chǔ)量均未落實(shí)，頁巖氣資源不確定性較大。

二是核心開發(fā)技術(shù)和設(shè)備有待攻關(guān)。技術(shù)是企業(yè)生存和發(fā)展之本，頁巖氣的大規(guī)模商業(yè)開發(fā)需要勘探開發(fā)技術(shù)和設(shè)備的有力支持。通過引進(jìn)、學(xué)習(xí)、吸收和攻關(guān)，目前中國(guó)已初步掌握3500米以淺的水平井鉆完井和分段壓裂等一系列勘探開發(fā)技術(shù)，基本實(shí)現(xiàn)了3000型壓裂車和可移動(dòng)式鉆機(jī)等設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化。但是，低壓、低產(chǎn)井壓裂增產(chǎn)技術(shù)和資源評(píng)價(jià)等核心技術(shù)及體系較缺乏[16]，單項(xiàng)配套技術(shù)、系統(tǒng)成套技術(shù)設(shè)備等要依靠進(jìn)口，特別是針對(duì)中國(guó)資源較為豐富的3500米以深的深層頁巖氣勘探開發(fā)核心技術(shù)和設(shè)備仍有待攻關(guān)。

三是勘探開發(fā)難度大，開發(fā)成本仍較高。與美國(guó)相比，中國(guó)的頁巖氣地質(zhì)條件和地表?xiàng)l件均較復(fù)雜，存在勘探開發(fā)難度大、開發(fā)技術(shù)要求高、開發(fā)成本高等問題[17]。目前，涪陵頁巖氣田的單井平均綜合成本為7000萬~8500萬元，長(zhǎng)寧-威遠(yuǎn)頁巖氣田的單井平均綜合成本為6500萬~7500萬元，開發(fā)成本是美國(guó)單井平均綜合成本(約3000萬元)的2~3倍。

2.2中長(zhǎng)期發(fā)展存在的問題

一是水資源短缺和污染，環(huán)境保護(hù)難度大。頁巖氣勘探開發(fā)素有“單口井、千噸沙、萬方水”的說法，單井用水量一般在0.8萬~10萬立方米，平均約為1.5萬立方米，以四川盆地周邊的五峰組-龍馬溪組為例，平均單井用水量約為3.5萬立方米，水資源消耗相對(duì)較大。對(duì)于水資源較短缺的大多數(shù)中國(guó)頁巖氣開發(fā)區(qū)域而言，未來大規(guī)模的頁巖氣資源勘探開發(fā)會(huì)給當(dāng)?shù)厮h(huán)境帶來嚴(yán)峻的考驗(yàn)，而且水力壓裂過程會(huì)產(chǎn)生大量壓裂返排液，處理難度大，可能導(dǎo)致比較嚴(yán)重的地下水和地表水污染。此外，土地占用和污染、地質(zhì)災(zāi)害、甲烷等烴類氣體泄漏等環(huán)境污染也不容忽視，環(huán)境保護(hù)難度大。

二是天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和準(zhǔn)入機(jī)制亟待完善。雖然中國(guó)已初步形成“西氣東輸、海氣登陸、就近供應(yīng)”的供氣格局，構(gòu)建了管道網(wǎng)絡(luò)化、氣源多元化、管理自動(dòng)化、儲(chǔ)氣庫配套化的天然氣運(yùn)輸體系[20]，然而，中國(guó)的頁巖氣資源豐富區(qū)域大多集中在中西部山區(qū)，天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，并存在管網(wǎng)建設(shè)難度大、成本高的問題，制約了頁巖氣的規(guī)?；a(chǎn)和外輸。中國(guó)的天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施主要由三大石油公司建設(shè)經(jīng)營(yíng)，雖然國(guó)家能源局于2014年印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，要求實(shí)行天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放，但是該辦法只是大致提出了框架要求，目前尚未實(shí)現(xiàn)真正的天然氣管網(wǎng)設(shè)施的第三方公開公平準(zhǔn)入。因此，邊遠(yuǎn)山區(qū)的頁巖氣外輸受限，也將增加頁巖氣投資主體的開發(fā)成本。

三是頁巖氣市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不合理，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大。除了《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中首次提出頁巖氣采用市場(chǎng)定價(jià)原則外，頁巖氣市場(chǎng)價(jià)格相關(guān)的定價(jià)機(jī)制并未出臺(tái)，目前中國(guó)頁巖氣仍主要參考國(guó)產(chǎn)陸上常規(guī)天然氣的定價(jià)機(jī)制，即采用市場(chǎng)凈回值法定價(jià)。該定價(jià)機(jī)制下的非居民用氣配氣價(jià)格受政府管制，門站價(jià)格與替代能源(燃料油和液化石油氣)價(jià)格掛鉤，價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整周期過長(zhǎng)，不能真實(shí)反映替代能源價(jià)格變化。盡管近年來政府持續(xù)推進(jìn)居民用氣階梯價(jià)格制度，但天然氣價(jià)格體系未充分考慮天然氣供需及其經(jīng)濟(jì)規(guī)律，具有價(jià)格形式單一、定價(jià)無差別等特點(diǎn)，導(dǎo)致居民用氣價(jià)格偏低，與工業(yè)用氣價(jià)格形成不合理的巨大差價(jià)。以北京市為例，第一檔居民用氣價(jià)格(2.28元/立方米)僅為等熱值條件下液化石油氣價(jià)格的48%，終端消費(fèi)價(jià)格比工業(yè)用氣價(jià)格低1.37元/立方米。此外，燃料油和液化石油氣等替代能源的價(jià)格波動(dòng)會(huì)對(duì)頁巖氣價(jià)格產(chǎn)生影響，增加頁巖氣的投資風(fēng)險(xiǎn)[23]。自2014年6月以來，國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)下跌，加之天然氣價(jià)格一直較低，導(dǎo)致頁巖氣開發(fā)利潤(rùn)大幅下降，對(duì)中國(guó)的“頁巖氣開發(fā)熱潮”產(chǎn)生了明顯的降溫作用，抑制了市場(chǎng)資本的進(jìn)入和頁巖氣的勘探開發(fā)。“十二五”期間，中國(guó)頁巖氣總產(chǎn)量是57.18億立方米，比預(yù)定目標(biāo)(65億立方米)低7.72億立方米，其中，2015年中國(guó)石油頁巖氣產(chǎn)量約為10億立方米，比預(yù)定目標(biāo)低16億立方米。

四是地質(zhì)資料和信息共享機(jī)制不成熟。目前中國(guó)初步建立了頁巖氣地質(zhì)資料和信息共享機(jī)制，但是該機(jī)制尚不完善，難以切實(shí)應(yīng)用，且缺乏相關(guān)的監(jiān)管，這也是油氣勘探開發(fā)中一直存在的問題。當(dāng)頁巖氣勘探開發(fā)進(jìn)入中長(zhǎng)期以后，特別是當(dāng)越來越多的非傳統(tǒng)油氣企業(yè)、中小石油企業(yè)進(jìn)入頁巖氣開發(fā)后，不完善的信息共享機(jī)制可能會(huì)造成勘探開發(fā)工作的重復(fù)性投入，直接影響頁巖氣勘探開發(fā)的效率和成本。

五是頁巖氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管缺位，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)。隨著頁巖氣產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展和投資主體的進(jìn)入，頁巖氣產(chǎn)業(yè)對(duì)政府監(jiān)管能力提出了巨大的挑戰(zhàn)，涉及采礦權(quán)、生產(chǎn)、環(huán)境和市場(chǎng)等多個(gè)方面。目前中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管力量薄弱、體系不健全、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范仍為空白。以環(huán)境監(jiān)管為例，一方面，中國(guó)目前仍沒有專門針對(duì)頁巖氣的環(huán)境管理方面的污染排放標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，頁巖氣項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)管理尚未規(guī)范化，存在環(huán)境評(píng)價(jià)分類要求不適用、環(huán)境評(píng)價(jià)介入時(shí)機(jī)不明確、評(píng)價(jià)內(nèi)容和深度不夠、評(píng)價(jià)方法不完善等諸多問題。負(fù)責(zé)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分散，缺乏相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管，例如環(huán)境保護(hù)部相關(guān)部門未能參與頁巖氣的開發(fā)討論、政策規(guī)劃的制定等。

3 對(duì)推動(dòng)中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議

3.1加快頁巖氣資源調(diào)查和戰(zhàn)略規(guī)劃，夯實(shí)資源基礎(chǔ)

盡快開展全國(guó)范圍內(nèi)的頁巖氣資源基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作，重點(diǎn)開展富有機(jī)質(zhì)泥頁巖的地質(zhì)調(diào)查工作。完善地質(zhì)資料和信息共享機(jī)制，并及時(shí)更新，確保頁巖氣投資企業(yè)掌握最新地質(zhì)勘探進(jìn)展情況。利用頁巖氣資源儲(chǔ)量計(jì)算與評(píng)價(jià)技術(shù)，全面綜合評(píng)價(jià)頁巖氣資源，準(zhǔn)確掌握頁巖氣資源的潛力及其分布，優(yōu)選出頁巖氣富集區(qū)、有利目標(biāo)區(qū)。立足國(guó)家整體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌頁巖氣資源戰(zhàn)略勘查、開發(fā)、生產(chǎn)和市場(chǎng)環(huán)境等產(chǎn)業(yè)鏈，通過中央和各級(jí)政府的頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持、財(cái)政稅收等政策，著重傳導(dǎo)和引導(dǎo)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃布局，以保障國(guó)家能源安全，改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

3.2科研專項(xiàng)投資和特別試驗(yàn)區(qū)雙管齊下，形成具有中國(guó)特色的頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

設(shè)立科研專項(xiàng)投資，重點(diǎn)支持頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)和設(shè)備的研究，加強(qiáng)國(guó)家頁巖氣發(fā)展研發(fā)中心和其他頁巖氣重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、科研院所、大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)通過技術(shù)交流、聯(lián)合研究、國(guó)際合作等方式攻關(guān)頁巖氣勘探開發(fā)核心技術(shù)和設(shè)備，并培養(yǎng)相關(guān)高層次和專業(yè)化人才。建立頁巖氣特別試驗(yàn)區(qū)，探索和實(shí)踐勘探開發(fā)集成配套技術(shù)、設(shè)備制造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行體制、市場(chǎng)綜合利用等整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，形成具有中國(guó)特色的頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展模式，為未來的中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3.3落實(shí)既定扶持政策，多方面培育公平、公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

以出臺(tái)的《頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策》等政策為基礎(chǔ)框架，制定具體可執(zhí)行的支持政策文件，落實(shí)既定的頁巖氣補(bǔ)貼等政策。在此基礎(chǔ)上，為了培育公平、公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，建議重點(diǎn)開展以下幾方面的工作：首先，多途徑推進(jìn)頁巖氣配套管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過制定管網(wǎng)準(zhǔn)入運(yùn)行具體規(guī)則、完善管輸定價(jià)方法、建立管網(wǎng)準(zhǔn)入和信息共享平臺(tái)等措施，盡快實(shí)現(xiàn)真正意義上的天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平、公開準(zhǔn)入。其次，創(chuàng)新頁巖氣投資形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目融資和合資合作等多種方式參與頁巖氣開發(fā)。再次，在現(xiàn)有天然氣定價(jià)機(jī)制下，深化氣價(jià)改革，逐步放開國(guó)產(chǎn)非常規(guī)氣的出廠價(jià)、門站價(jià)，形成合理的市場(chǎng)價(jià)格，鼓勵(lì)頁巖氣企業(yè)發(fā)展。最后，培育社會(huì)化技術(shù)裝備服務(wù)市場(chǎng)或剝離國(guó)有石油企業(yè)的油服公司，打破技術(shù)裝備服務(wù)與部分投資主體之間的僵持局面，引導(dǎo)培育公平、公開、健康有序的市場(chǎng)運(yùn)行體系。

3.4制定和完善環(huán)境相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)

考慮到頁巖氣開采所產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素，參考國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)還需制定和完善與環(huán)境相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范。同時(shí)，建立和落實(shí)頁巖氣開發(fā)全過程“三同時(shí)”環(huán)境監(jiān)管體系，加強(qiáng)頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響監(jiān)測(cè)，構(gòu)建頁巖氣開發(fā)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，規(guī)范頁巖氣項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)管理，開展頁巖氣開發(fā)規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)；建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，做好企業(yè)生產(chǎn)和各分級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)中國(guó)頁巖氣資源的有序環(huán)保開發(fā)。

(本文節(jié)選自《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)》2015年第4期文章《中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策建議》，作者陸爭(zhēng)光中國(guó)石油大學(xué)(北京) 。)