2015年3月15日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)印發(fā)，標(biāo)志著新一輪電力體制改革正式拉開帷幕。9號文明確提出穩(wěn)步推進售電側(cè)改革。作為本輪改革的一大亮點，售電側(cè)改革直接面對廣大的電力用戶，直接關(guān)系到用戶的用電成本和利益，社會關(guān)注度高，對評價電力體制改革的成敗具有重要作用。在改革的具體過程中，應(yīng)將培育售電主體、做好售電側(cè)競爭機制設(shè)計、完善監(jiān)管制度和加強監(jiān)管等方面的工作同步加強、同步推進，相互配合，才能實現(xiàn)售電側(cè)改革目標(biāo)。

售電市場主體培育

一、售電公司準(zhǔn)入條件

按照9號文整體設(shè)計，第一階段我國電力市場化交易主要有現(xiàn)貨市場競價交易，和以電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易為核心的中長期雙邊交易。售電公司可以作為市場主體參與這兩種交易，售電側(cè)主要放開批發(fā)市場，暫不對零售市場放開。為適應(yīng)市場競爭的需要，售電公司的市場準(zhǔn)入應(yīng)具有一定門檻，有售電規(guī)模和資產(chǎn)要求。同時，售電公司還應(yīng)具有與電力市場技術(shù)支持系統(tǒng)相適應(yīng)的技術(shù)和客戶服務(wù)平臺，能夠滿足參與市場交易報價、合同簽訂、信息交換、客戶服務(wù)等功能。

隨著市場化改革的深入，售電側(cè)將進一步放開零售市場，屆時可大大降低售電公司的售電規(guī)模和資產(chǎn)等硬件要求，只需具備一定的技術(shù)支持條件。

二、售電公司業(yè)態(tài)及贏利模式

電網(wǎng)企業(yè)的售電公司作為電網(wǎng)公司的子公司或控股公司，主要承擔(dān)過去供電公司的供電及服務(wù)工作，也可以代理用戶參與市場競爭性交易，收入主要來源于購售電差價。按照輸配電價改革設(shè)計思路，最終這類公司的成本仍將歸集到電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本中，屆時除供電營業(yè)區(qū)內(nèi)政策性保底供電用戶繳納的電費外，其收入還有輸配電費。

擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司，在改革初期可能主要采用配售一體混業(yè)經(jīng)營模式，它們可以代理用戶從市場中購電，從買賣電力的差價中獲利，也可以收取配電費。由于有固定的電力用戶，這類售電公司的贏利較為穩(wěn)定。為防止形成新的壟斷，應(yīng)允許其他售電公司無歧視進入其運營范圍從事售電業(yè)務(wù)。

獨立售電公司主要代理發(fā)電企業(yè)、電力用戶參與市場交易，根據(jù)買賣雙方達(dá)成的交易從買方或賣方收取服務(wù)費，其發(fā)展將取決于他們?yōu)榇矸教峁﹦?chuàng)新業(yè)務(wù)的能力。在市場機制和監(jiān)管還不是很完善的情況下，其發(fā)展空間受到的制約因數(shù)最多，特別是來自有輸配電網(wǎng)或配電網(wǎng)運營權(quán)的競爭對手的壓力。獨立售電公司不能只搞簡單的銷售代理，其要想在市場中生存和發(fā)展，必須通過創(chuàng)新服務(wù)體現(xiàn)價值。如吸引并整合更多用戶參與市場交易，以形成規(guī)?？捎^的需求響應(yīng)資源。美國的一些售電公司就通過能源優(yōu)化利用管理，組織居民用戶把中央空調(diào)系統(tǒng)集中起來調(diào)度而獲得增值服務(wù)收益。

三、如何培育售電主體

9號文明確的售電主體的培育途徑多達(dá)五類，包括高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)/經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、社會投資成立售電主體、分布式電源/微網(wǎng)系統(tǒng)、供水/供氣/供熱等公共服務(wù)及節(jié)能服務(wù)公司、符合條件的發(fā)電企業(yè)等?，F(xiàn)階段除電網(wǎng)企業(yè)的售電公司外，可以采用以下四種方式培育新興售電主體：

一是鼓勵高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或其他負(fù)荷較為集中地區(qū)發(fā)展增量配電網(wǎng)，并以此為基礎(chǔ)成立售電公司。發(fā)展增量配電網(wǎng)最好能夠取得地方政府的支持，同時要強化電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，地方政府職能部門要做好引導(dǎo)工作，防止大壟斷變?yōu)樾艛唷?/p>

二是鼓勵現(xiàn)有躉售供電企業(yè)、擁有工業(yè)配電網(wǎng)絡(luò)的工業(yè)用戶轉(zhuǎn)制為售電公司，并允許其自然發(fā)展用戶，擴展供電區(qū)域。

三是鼓勵電力零售、供水、供氣、供熱(冷)服務(wù)整合，成立新的公用事業(yè)公司。綜合這些服務(wù)平臺后，可以進一步降低單一業(yè)務(wù)的公司運營成本，同時利用這些企業(yè)的運營網(wǎng)點，為終端消費者提供報裝、抄表、繳費等方面的便利。從已經(jīng)建立了電力零售市場的國家的實踐經(jīng)驗看，電力零售、供水、供氣的服務(wù)整合是很普遍的現(xiàn)象。

四是鼓勵分布式電源/微網(wǎng)系統(tǒng)聯(lián)合其他資本、發(fā)電企業(yè)、用戶成立售電公司。由于大多數(shù)分布式電源無法像集中式電源一樣直接在批發(fā)市場上競爭，而通過售電公司，特別是與常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)聯(lián)合組建的售電公司參與市場交易，將是最經(jīng)濟、最有效的運營模式。通過這種方式，能有效的將分布式電源/微網(wǎng)系統(tǒng)與常規(guī)能源聚合在一起，增強分布式電源/微網(wǎng)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)性能，更好地促進資源優(yōu)化利用。

售電市場競爭應(yīng)關(guān)注的幾個問題

一、售電公司公平競爭性。由于電網(wǎng)企業(yè)掌握著輸配調(diào)度權(quán)和交易機構(gòu)的相對控股權(quán)，在售電側(cè)擁有人才、技術(shù)、用戶資源等方面的絕對優(yōu)勢，允許電網(wǎng)企業(yè)參與售電側(cè)競爭，會對新興售電公司形成排擠。如在配電網(wǎng)接入、電力調(diào)度、結(jié)算等方面制造障礙。當(dāng)前很多人認(rèn)為要限制不公平競爭,必須對電網(wǎng)企業(yè)的售電公司進行嚴(yán)格監(jiān)管。但真正要改變這種狀態(tài)，應(yīng)盡快讓電網(wǎng)企業(yè)回歸到輸配電的公益性環(huán)節(jié)，電網(wǎng)企業(yè)的售電公司應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Κ毩⒌氖垭姺?wù)商，或者在電網(wǎng)公司內(nèi)部獨立，使其和其他售電公司具有相同的競爭起點。允許電網(wǎng)企業(yè)參與售電側(cè)競爭這種制度安排只能作為一種過渡狀態(tài)。

二、配售一體售電公司的小壟斷。擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司需要類似于電網(wǎng)公司的配套監(jiān)管。隨著改革的深入，配售也要逐步分離，放開零售市場。零售環(huán)節(jié)競爭是電力市場發(fā)展的最終形式，是電力市場的目標(biāo)模式。只有放開零售市場，才能真正實現(xiàn)消費者自主選擇權(quán)、讓消費者獨立自主地分散決策，才能真正發(fā)揮市場競爭機制作用、提高市場配置效率。

三、代理工業(yè)用戶交易的用戶電價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司代理工業(yè)用戶交易時，用戶是執(zhí)行一部制電價還是兩部制電價，是否要繳納高可靠性電費，這些電費如何在電網(wǎng)公司和售電公司之間分配，需要在配套文件中進一步明確。

國外售電市場實踐經(jīng)驗

世界上目前真正欲行競爭有序、充分、健康的售電側(cè)市場仍十分有限，不同售電側(cè)市場的模式差異很大，并沒有豐富的成功經(jīng)驗可以借鑒。從國際經(jīng)經(jīng)驗看，各個國家在售電側(cè)引入競爭主要有兩種方式：一種是放開售電側(cè)。在維持電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)從事售電業(yè)務(wù)(發(fā)輸配售一體化或配售一體化)的同時，引入獨立的售電主體，如日本、法國、美國，大部分國家采取這種方式，英國則是在維持配售一體化的基礎(chǔ)上引入獨立的售電公司。歐美成熟的電力市場，大大小小從事供電服務(wù)的公司成百上千，其中部分企業(yè)，就是純粹的貿(mào)易公司，不擁有任何電網(wǎng)資產(chǎn)。另一種是實行配售分開。將售電業(yè)務(wù)與配電業(yè)務(wù)實行產(chǎn)權(quán)分離，禁止擁有配電資產(chǎn)的企業(yè)從事售電業(yè)務(wù)，允許其他企業(yè)從事售電業(yè)務(wù)。如新西蘭，但新西蘭售電側(cè)市場中，百分之九十以上的市場份額集中在少數(shù)幾家發(fā)售一體化的公司手中。

目前，英國、法國、德國等歐洲大部分國家以及新西蘭和澳大利亞等已經(jīng)放開了所有用戶的選擇權(quán)，日本放開范圍擴展到全部用電量的68%，美國約30%的州放開了全部用戶的購電選擇權(quán)，俄羅斯放開了除居民用戶之外的其他用戶選擇權(quán)。從發(fā)展路徑上看，絕大部分國家是按照電壓等級和用電容量，分階段的從大用戶開始逐步放開用戶選擇權(quán)。

但另一方面，部分國外市場也表明，放開售電側(cè)競爭并不代表著終端用戶能完全享受到價格的降低。

阿根廷在售電側(cè)批發(fā)環(huán)節(jié)引入競爭，2006年平均發(fā)電價比改革前下降了50%，但是用戶的銷售電價卻只下降了17%。批發(fā)市場競爭的效益并沒有完全傳遞到終端用戶，主要原因在于阿根廷的售電公司同時擁有配電網(wǎng)絡(luò)和售電業(yè)務(wù)，且政府對售電實行特許經(jīng)營(經(jīng)營權(quán)長達(dá)95年)，導(dǎo)致市場競爭不充分。

至2014年底，法國雖然有19家全國性的售電公司，但全國約90%的用戶仍由法國電力公司供電(由法國電力公司供電的用戶執(zhí)行監(jiān)管價，類似中國的政府定價)。2007～2014年，各個售電公司的銷售價基本緊貼法國電力公司的監(jiān)管價，只是略有優(yōu)惠而已，其間法國每年監(jiān)管價平均上漲3%(同期每年平均通脹僅為1.2%左右)。

阿根廷、法國的售電市場經(jīng)驗說明，在售電側(cè)還不能充分有效競爭的條件下，加強監(jiān)管是必然選擇。在我國售電側(cè)改革的起步階段，既要培育市場、保持適度競爭，又要加強監(jiān)管、維護好市場秩序，才能促進市場穩(wěn)定、健康發(fā)展。

售電市場監(jiān)管建議

一、建立差異化準(zhǔn)入和嚴(yán)格的退出機制。為積極培育售電主體，可對不同類型的售電公司制定差異化準(zhǔn)入機制，對服務(wù)工商業(yè)大用戶的售電公司，要求其財務(wù)狀況、資金實力均具有較高水平，并具有服務(wù)該類用戶所需要的技術(shù)能力;而對只服務(wù)中小工商業(yè)用戶、普通居民用戶的售電公司，其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低。為促進市場公平競爭，建立嚴(yán)格的市場退出機制，對嚴(yán)重違法、違規(guī)的售電主體，應(yīng)勒令退出市場。

二、制定完善的售電服務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?？蓪⑹垭姽镜谋煌对V率、被轉(zhuǎn)換率(用戶從該售電公司轉(zhuǎn)換到其他售電公司)等可作為監(jiān)管售電公司的指標(biāo)，由監(jiān)管部門收集并定期向用戶公布。一方面，監(jiān)管部門可據(jù)此對服務(wù)不合格的售電公司進行警告、責(zé)令整改甚至吊銷售電許可證，從而規(guī)范市場秩序、確保市場健康發(fā)展;另一方面，電力用戶可據(jù)此選擇投訴率低、服務(wù)評價較好的售電公司，更好地保證其服務(wù)質(zhì)量。為促進中小用戶參與市場的積極性，保障用戶權(quán)益，還可對售電公司的售電方案進行適度的標(biāo)準(zhǔn)化，約定售電公司與零售用戶的責(zé)任，約定如何對用戶進行負(fù)荷控制等等。

三、建立售電公司信用評價制度。可針對不同類別的售電公司，建立信用評價指標(biāo)體系;建立信用檔案，將用戶信譽與保證金繳納比例、結(jié)算周期等進行掛鉤，既可調(diào)控風(fēng)險又可優(yōu)化流動資金使用;將嚴(yán)重違法、違規(guī)的售電公司列入黑名單;定期向社會公告售電公司的信用評價結(jié)果，接受社會監(jiān)督。

四、建立信息公開和披露制度。制定信息公開和披露管理辦法，詳細(xì)規(guī)定各類售電公司、電網(wǎng)公司的信息公開和披露內(nèi)容，要求各類售電企業(yè)的售電基礎(chǔ)信息、電力銷售價格、附加服務(wù)等內(nèi)容通過交易信息平臺向市場主體公開，為用戶提供價格和服務(wù)比較。要求電網(wǎng)公司向所有售電公司披露電網(wǎng)投資建設(shè)、系統(tǒng)運行、用戶用電等信息，防止信息不對稱降低無電網(wǎng)資產(chǎn)售電公司的競爭力。

五、加強售電公司運營成本監(jiān)管，特別是對電網(wǎng)企業(yè)的售電公司、有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司。由于這類有網(wǎng)的售電公司對用戶有一定的壟斷權(quán)，其不能利用壟斷優(yōu)勢獲取超額利潤，必須對其運營成本進行監(jiān)管，并定期公布。

六、配電網(wǎng)允許成本和價格的合理確定。今后隨著配電網(wǎng)投資主體數(shù)量的增多，在保障供電安全的前提下，為了讓售電公司在公平的起點同時不會提升配電價格水平，可以基于其技術(shù)經(jīng)濟特性來設(shè)計價格上限，或按一定標(biāo)準(zhǔn)分類使用價格標(biāo)桿確定配電價格。這對企業(yè)在搶占新增配網(wǎng)資產(chǎn)過程中成倍加大投入或許能起到抑制作用，同時保證售電側(cè)改革的順利推進。

此外，加強對電力交易、電力調(diào)度、電網(wǎng)公平開放的監(jiān)管，更是不可放松的措施。

(作者：何兆成華中能源監(jiān)管局原局長)