近幾年來，國務院大力簡政放權，降低交易成本，促進市場活力。根據(jù)中發(fā)9號文件精神，再次討論為什么要進行電網(wǎng)投資監(jiān)管，地方省市如何做好電網(wǎng)投資監(jiān)管，對于我們地方實施好電力體制改革非常有現(xiàn)實意義。

一、對電網(wǎng)投資監(jiān)管的依據(jù)

電力系統(tǒng)技術的進步，市場規(guī)模的擴大，經(jīng)濟學管制理論的進步，電力系統(tǒng)的發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)早已不再是一個自然壟斷的整體，而是認為電網(wǎng)仍具有自然壟斷特性，發(fā)、售兩個環(huán)節(jié)具有競爭性。這也是三十年來世界各國推動電力市場化改革的理論基礎。我國從2002年開始啟動電力體制改革，實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，發(fā)電側(cè)具備了市場競爭的條件。中發(fā)9號文件明確“管住中間、放開兩頭”，加強對電網(wǎng)環(huán)節(jié)的管制。

所謂自然壟斷，是市場只能容納一個有最適度規(guī)模的公司。其基本特征，一是固定資本投資巨大;二是呈現(xiàn)規(guī)模報酬遞增。鐵路、燃氣、自來水、電網(wǎng)等公共管網(wǎng)大多具有自然壟斷特征。利用壟斷優(yōu)勢，自然壟斷企業(yè)可以成為價格的制定者而不是接受者。為維護公共利益，政府對自然壟斷企業(yè)采取管制措施，防止壟斷暴利，管制手段主要是價格管制。電網(wǎng)投資最終通過電價回收，這就決定了電網(wǎng)投資涉及到公共利益，需要政府進行電網(wǎng)投資監(jiān)管。

二、9號文對電網(wǎng)投資監(jiān)管的要求

對電網(wǎng)投資監(jiān)管的要求，中發(fā)9號文件在七項重點任務的一、三、七中均有不同角度不同程度的表述。

第一項“有序推進電價改革，理順電價形成機制”中，對電網(wǎng)投資如何從電價回收，提出總體原則，也就是按“準許成本加合理收益”原則核定輸配電。

第三項“建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規(guī)范的市場交易平臺”中要求“規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)投資和資產(chǎn)管理行為”。

第七項“加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學監(jiān)管，提高電力安全可靠水平”中表述最具體，涉及規(guī)劃、核準、監(jiān)管等。

第24條“切實加強電力行業(yè)特別是電網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃”——政府有關部門要認真履行電力規(guī)劃職責， 優(yōu)化電源與電網(wǎng)布局，加強電力規(guī)劃與電源規(guī)劃之間、全國電力規(guī)劃與地方性電力規(guī)劃之間的有效銜接。提升規(guī)劃的覆蓋面、權威性和科學性，增強規(guī)劃的透明度和公眾參與度，各種電源建設和電網(wǎng)布局要嚴格規(guī)劃有序組織實施。……規(guī)劃經(jīng)法定程序?qū)徍撕?，要向社會公開。……保障電力規(guī)劃的有效執(zhí)行。

第25條“切實加強電力行業(yè)及相關領域科學監(jiān)督”——加強電網(wǎng)投資行為、成本及投資運行效率監(jiān)管。

第26條“減少和規(guī)范電力行業(yè)的行政審批”——進一步轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權，取消、下放電力項目審批權限，有效落實規(guī)劃，明確審核條件和標準，規(guī)范簡化審批程序。

三、電網(wǎng)投資監(jiān)管的內(nèi)容

長期以來，除了價格部門核價以外，最直觀的投資監(jiān)管工作就是審批電網(wǎng)項目，以前是批可研，現(xiàn)在是核準。但政府電網(wǎng)投資監(jiān)管的內(nèi)涵遠不止于此。之所以我們長期停留在孤立的審批項目階段，只能說是政府行政能力的欠缺。根據(jù)工作經(jīng)驗，以及對中發(fā)9號文的理解，筆者認為對電網(wǎng)投資監(jiān)管的主要內(nèi)容如下。

首先，應該由政府依托獨立的第三方機構來統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各電網(wǎng)投資主體的電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。而不是簡單的把電網(wǎng)企業(yè)規(guī)劃翻牌為政府電網(wǎng)規(guī)劃，更不能是電網(wǎng)規(guī)劃由企業(yè)說了算。納入規(guī)劃的項目即可以開展前期工作，不再印發(fā)什么所謂的“路條”。只有納入規(guī)劃的項目才能申請核準。

其次，政府投資主管部門對電網(wǎng)企業(yè)的項目投資進行核準，審核是否符合公共利益，同時依托第三方咨詢結構對投資規(guī)模進行合理性審查。有條件的，還可以探索建立核準評估的投資限額指標體系。

接著，在電網(wǎng)企業(yè)的建設實施環(huán)節(jié)，應該對電網(wǎng)企業(yè)的招投標進行監(jiān)管。既然電網(wǎng)投資走輸配電價回收，電網(wǎng)投資的高低直接關系到所在地經(jīng)濟社會發(fā)展成本，本著責權對等的原則，電網(wǎng)企業(yè)就應該在屬地的地方招投標平臺進行招標，并接受監(jiān)管。

然后，政府投資主管部門對完成建設的電網(wǎng)項目投資進行結算審查，只有通過結算審查的項目才能最終進入電網(wǎng)投資成本。

最后，由政府價格管理部門按合理周期對通過結算審計的電網(wǎng)投資進行電價調(diào)整。

同時，設立平衡賬戶，按照“合理收益”的原則，確保電網(wǎng)企業(yè)在一定經(jīng)營期內(nèi)收回投資。如果電網(wǎng)當年收益超過確定的合理收益規(guī)模，超出部分納入平衡賬戶，反之則由平衡賬戶補齊電網(wǎng)收益。平衡賬戶的目的，一方面抑制電網(wǎng)的盈利沖動，專注于輸配服務定位，另一方面讓電網(wǎng)輸配電價在一個時期內(nèi)處于相對穩(wěn)定水平。

因此，電網(wǎng)規(guī)劃、投資核準、招標監(jiān)管、結算審查、平衡賬戶、電價調(diào)整等六個環(huán)節(jié)構成了電網(wǎng)投資監(jiān)管的內(nèi)容，各環(huán)節(jié)之間必須有效銜接，形成一個動態(tài)循環(huán)的閉環(huán)。

四、項目審批權限繼續(xù)下放分析

了解了電網(wǎng)投資監(jiān)管的必要性和監(jiān)管內(nèi)容，再來探討項目審批權限是否從省級投資主管部門繼續(xù)下放就很清晰了，把握幾個原則。

第一，是否有利于投資控制和電價管控。普通項目的投資監(jiān)管，主要從公共利益的角度出發(fā)。但電網(wǎng)投資不僅如此，項目審批只是投資監(jiān)管的一個環(huán)節(jié)，還涉及到投資合理性和投資成本控制等等。從這個角度來看，集中比繼續(xù)下放分散更有利于監(jiān)管。

第二，看行政效率。一般而言，具備電網(wǎng)投資評估資質(zhì)的中介機構都在省會城市，審批權限下放到區(qū)縣并不能減少或簡化評估環(huán)節(jié)，對邊遠區(qū)縣而言增加行政辦公成本，也不利于質(zhì)量的管控。加上電網(wǎng)投資監(jiān)管具有一定的專業(yè)性，區(qū)縣配備相應的公務人員較難。

第三，國家部委下放審批權限，本質(zhì)是把國家機關從具體的事務工作中解放出來，集中精力多做宏觀性政策性工作。審批權限下放只是職責的轉(zhuǎn)移，對權力尋租的防范更多地是靠多方位的監(jiān)管，并不必然與權限下放關聯(lián)。

因此，在省級層面監(jiān)管電網(wǎng)投資更為合理。

五、探索激勵性電網(wǎng)投資監(jiān)管機制

價格管制的方法有基于成本的價格管制，基于績效的價格管制等等。管制方法不斷演化的目的是減少信息不對稱，提高壟斷企業(yè)管制效率，最終降低壟斷企業(yè)成本。我國目前對輸電價格管制主要還是傳統(tǒng)的成本加成法。

基于成本的價格管制就促使使電網(wǎng)企業(yè)有動力通過增加投資來擴大收益規(guī)模。從歷史經(jīng)驗里可以發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)企業(yè)并不是簡單的靠賺取買電賣電之間差價的公司，其實質(zhì)是一個工程型投資公司，通過不斷滾動的電網(wǎng)投資維持電價空間。

此次電改要求按“準許成本加合理收益”原則核定輸配電，仍然是基于成本的價格管制，只是引入了收入上限約束。收入上限在激勵壟斷企業(yè)提高效率，降低成本方面有缺失，而基于績效的激勵性價格管制理論就可以克服這些問題。

火電企業(yè)的標桿電價，就是激勵性價格管制機制，能夠促進發(fā)電企業(yè)降低成本，獲取更多的收益，通過標桿的周期性調(diào)整，最終降低發(fā)電上網(wǎng)電價。同樣，在電網(wǎng)領域也可以引入激勵性價格管制機制。最初可先在增量配網(wǎng)領域，不再單獨核定每一個增量配網(wǎng)的配電價格，而是取一個績效標桿，作為所有增量配網(wǎng)的配電價格。最終，又拿增量配網(wǎng)作為監(jiān)管存量配網(wǎng)的績效標桿。幾個監(jiān)管周期下來，應該可以獲得明顯的效果。