當(dāng)?shù)貢r(shí)間2015年8月3日，奧巴馬宣布“終極版”CPP，收獲的除了掌聲，還有諸多反對(duì)。

美國(guó)迄今最雄心勃勃的氣候政策遭遇滑鐵盧。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2016年2月9日(以下均為當(dāng)?shù)貢r(shí)間)，美國(guó)最高法院裁定，在有關(guān)《清潔電力計(jì)劃》(CleanPowerPlan，以下簡(jiǎn)稱(chēng)CPP)的法律訴訟懸而未決期間，各州暫緩執(zhí)行該計(jì)劃。

美國(guó)清潔電力計(jì)劃

美國(guó)環(huán)保局在回復(fù)南方周末記者的郵件中稱(chēng)，對(duì)裁定“感到失望”，但也“表示理解”：“這是法律過(guò)程的一部分。”

反對(duì)者則歡迎最高法院按下暫停鍵。“作為訴訟方之一，我們很高興看到最高法院同意我們并阻止這項(xiàng)法規(guī)。”美國(guó)國(guó)家礦業(yè)協(xié)會(huì)(NMA)傳播副總監(jiān)波波維奇(LukePopovich)告訴南方周末記者。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際能源戰(zhàn)略研究中心主任許勤華聯(lián)想到中國(guó)近年的“去煤化”之爭(zhēng)。“清潔電力在發(fā)達(dá)國(guó)家尚且受到各種阻撓，我們是煤炭大國(guó)，又是在生存發(fā)展階段面對(duì)這樣的挑戰(zhàn)，解決起來(lái)要困難得多。”

訴訟纏身

2015年8月3日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬和美國(guó)環(huán)保局公布了最終版CPP，主要目的是通過(guò)限制美國(guó)發(fā)電廠的二氧化碳排放來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化。在推廣視頻里，環(huán)保局局長(zhǎng)麥卡錫(GinaMcCarthy)向觀眾強(qiáng)調(diào)的第一個(gè)數(shù)據(jù)是：化石燃料發(fā)電廠是美國(guó)最大的二氧化碳排放源，占總排放量的31%。

CPP文本長(zhǎng)達(dá)1560頁(yè)，它也擁有一個(gè)與此匹配的宏大減排目標(biāo)：到2030年，美國(guó)電力行業(yè)的碳排放將比2005年減少32%。美國(guó)環(huán)保局為各州規(guī)定了不同的二氧化碳排放量，各州自行決定實(shí)現(xiàn)手段。一般而言，目前排放量越多的州面臨的減排任務(wù)越重。各州需要在2016-2018年提交各自的計(jì)劃，最晚從2022年開(kāi)始實(shí)施減排，并持續(xù)到2030年。如果某個(gè)州拒絕拿出計(jì)劃，將由美國(guó)環(huán)保局幫助其制定。10月23日，美國(guó)環(huán)保局在聯(lián)邦公報(bào)中正式發(fā)布該計(jì)劃。當(dāng)天，西弗吉尼亞州、得克薩斯州等24州向華盛頓巡回上訴法院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上訴法院”)聯(lián)合起訴環(huán)保局。領(lǐng)銜提起訴訟的西弗吉尼亞州總檢察長(zhǎng)認(rèn)為CPP超出政府法定權(quán)力，涉嫌違憲。11月18日，CPP被國(guó)會(huì)以52票比46票予以否決。然而一個(gè)月后，奧巴馬在白宮行使了總統(tǒng)擱置否定權(quán)，清潔電力計(jì)劃于12月22日正式生效。反對(duì)CPP的各州向上訴法院要求，在法律訴訟未塵埃落定之前，政府暫停實(shí)施該計(jì)劃。2016年1月，上訴法院拒絕了這一提議。就在各州開(kāi)始著手制定各自的減排計(jì)劃時(shí)，最高法院以5票贊成4票反對(duì)通過(guò)了暫緩實(shí)施CPP的裁定。“一次不同尋常的遠(yuǎn)投。”現(xiàn)任自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)(NRDC)氣候和清潔空氣項(xiàng)目主管多尼格曾在克林頓時(shí)期擔(dān)任美國(guó)環(huán)保局氣候政策負(fù)責(zé)人，2016年2月21日，他在回復(fù)南方周末記者的郵件中表示：“這只是暫停，直到訴訟結(jié)束法院做出最后裁決。”據(jù)多尼格介紹，反對(duì)者常以CPP違憲侵犯州的權(quán)益、《清潔空氣法》未授權(quán)美國(guó)環(huán)保局管理碳排放、環(huán)保局無(wú)權(quán)為發(fā)電廠設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等理由提起訴訟。“從最高法院近日決議來(lái)看，有理由相信大部分法官最終會(huì)投票贊成清潔電力計(jì)劃。”“極其令人吃驚，這意味著最高法院第一次叫停一個(gè)還沒(méi)在下級(jí)法院走完論證程序的備受矚目的案件。”環(huán)境和能源研究所(EESI)政策研究員斯莫(LauraSmall)告訴南方周末記者，“暫停”裁定堪稱(chēng)“史無(wú)前例”。“清潔電力計(jì)劃面對(duì)的訴訟多于其他任何環(huán)境法規(guī)。”斯莫發(fā)現(xiàn)，目前已經(jīng)有15起針對(duì)CPP的訴訟提交至法院：27個(gè)州在4起案件中起訴美國(guó)環(huán)保局，美國(guó)商會(huì)領(lǐng)頭發(fā)起一項(xiàng)訴訟，還有一些電力公司、煤炭公司、礦業(yè)利益團(tuán)體也提起了訴訟。

能源格局重新洗牌

按照清潔電力計(jì)劃的減排路線，燃煤電廠首當(dāng)其沖。雖然最近幾年美國(guó)的頁(yè)巖氣革命降低了天然氣發(fā)電的成本，但燃煤發(fā)電仍然是美國(guó)電力的主要來(lái)源。2015年，美國(guó)剩下491座燃煤電廠，提供全國(guó)34%的電量，但其碳排放量占到電力行業(yè)總排放量的77%。CPP列舉出最佳減排系統(tǒng)的三項(xiàng)措施，全部針對(duì)燃煤電廠：不僅要求燃煤電廠提高熱效率，而且要求將它們盡快轉(zhuǎn)變?yōu)榈团欧诺奶烊粴獍l(fā)電廠或零排放的可再生能源發(fā)電廠。美國(guó)能源信息署(EIA)預(yù)測(cè)，如果不實(shí)施清潔電力計(jì)劃，到2030年燃煤發(fā)電量占比將與目前的水平大致相當(dāng)。而按照CPP的規(guī)定，到2030年煤電的比重將下降到25%左右。這將導(dǎo)致到2020年美國(guó)所有的主要煤炭產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)減產(chǎn)，坑口電煤價(jià)格(即不含運(yùn)輸費(fèi))到2030年將額外降低10%。印第安納州州長(zhǎng)對(duì)媒體稱(chēng)，奧巴馬在“向煤炭宣戰(zhàn)”。該州高度依賴(lài)煤炭，八成電力來(lái)自燃煤。“印第安納人知道，煤炭對(duì)我們而言意味著工作和低價(jià)能源。”當(dāng)支持者強(qiáng)調(diào)CPP能使美國(guó)電力行業(yè)減排32%時(shí)，反對(duì)者使用的是另外一個(gè)數(shù)據(jù)。“如此巨大的代價(jià)，只能使全球的碳排放降低0.05%!”波波維奇告訴南方周末記者，美國(guó)國(guó)家礦業(yè)協(xié)會(huì)的研究顯示，CPP會(huì)使過(guò)半州的批發(fā)電力價(jià)格上漲46%。“我們也不認(rèn)為環(huán)保局有權(quán)向各州推行總統(tǒng)的昂貴電力計(jì)劃。各州有權(quán)利管理他們自己的電網(wǎng)。”“反對(duì)者當(dāng)然會(huì)說(shuō)CPP抬升電價(jià)，卻沒(méi)有顯著減排;也會(huì)說(shuō)CPP是聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)張的例證，政府非法干涉各州。只有第二個(gè)理由可能被(法院)采納。”斯莫說(shuō)。“反對(duì)CPP的論調(diào)本質(zhì)上是出于經(jīng)濟(jì)利益。”美國(guó)可再生能源協(xié)會(huì)(ACORE)傳播總監(jiān)哈利(KevinHaley)認(rèn)為，CPP的反對(duì)者主要是煤礦企業(yè)和相關(guān)利益集團(tuán)，隨著天然氣和可再生能源崛起，煤炭行業(yè)風(fēng)光不再，逐漸喪失在發(fā)電領(lǐng)域的領(lǐng)先地位?？稍偕茉词荂PP最大的受益者。據(jù)美國(guó)能源信息署估計(jì)，到2030年，CPP能使風(fēng)能和太陽(yáng)能的發(fā)電量額外增長(zhǎng)近一倍，可再生能源發(fā)電量將占總發(fā)電量的18.7%。“反對(duì)已經(jīng)過(guò)時(shí)了，低碳經(jīng)濟(jì)是美國(guó)的未來(lái)，唯一的問(wèn)題是我們多快能到達(dá)。”哈利向南方周末記者表示，由于在能效、可再生能源和天然氣技術(shù)上具備優(yōu)勢(shì)，他相信美國(guó)可以做到在減排的同時(shí)不犧牲經(jīng)濟(jì)。“清潔電力計(jì)劃絕對(duì)會(huì)是一項(xiàng)有效的政策。”他說(shuō)，“陷入法律糾紛是因?yàn)樗粚⒚^對(duì)準(zhǔn)電力生產(chǎn)部門(mén)。但如果沒(méi)能完全實(shí)施，美國(guó)下一步可能采取其他措施，比如碳稅。”

60%民眾支持

僅從民意調(diào)查來(lái)看，清潔電力計(jì)劃受到美國(guó)公眾歡迎。CPP最終版本公布后，保育選民聯(lián)盟(LCV)委托民調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全國(guó)電話調(diào)查，結(jié)果顯示大部分美國(guó)選民贊同清潔電力計(jì)劃(60%支持，27%強(qiáng)烈支持)。美國(guó)皮尤研究中心的民意調(diào)查顯示，69%的美國(guó)人認(rèn)為全球變暖是個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。“令人驚訝的是，大部分電力公司也希望推動(dòng)清潔電力計(jì)劃。”多尼格說(shuō)。2016年初一項(xiàng)針對(duì)515名電力公司主管的調(diào)查顯示，超過(guò)三分之二的受訪者認(rèn)為環(huán)保局應(yīng)保持甚至強(qiáng)化減排目標(biāo)和時(shí)間表。廣泛的支持并未減少CPP面臨的阻力。“很多利益集團(tuán)不希望看到聯(lián)邦在氣候問(wèn)題上采取行動(dòng)，尤其當(dāng)它告訴各州要將能源部門(mén)改造得更具可持續(xù)性的時(shí)候。”斯莫說(shuō)。最高法院按下暫停鍵后，白宮當(dāng)天發(fā)表申明稱(chēng)“不贊同”裁定。“在自愿的基礎(chǔ)上，我們會(huì)繼續(xù)和想合作的州保持合作，必要時(shí)為相關(guān)具體項(xiàng)目提供額外信息。”美國(guó)環(huán)保局發(fā)言人告訴南方周末記者，暫停期間，CPP的實(shí)施和執(zhí)行已被擱置，不再要求各州在2016年9月6日前提交初步計(jì)劃。與此同時(shí)，西弗吉尼亞州和得克薩斯州總檢察長(zhǎng)寫(xiě)信呼吁各州“放下手中的鉛筆”。他們?cè)谛胖袑?xiě)道，暫停裁定意味著CPP現(xiàn)在沒(méi)有合法效力，在司法審查的過(guò)程中，沒(méi)有必要浪費(fèi)納稅人的錢(qián)。先進(jìn)能源經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)(AEE)向南方周末記者提供的統(tǒng)計(jì)圖顯示，截至2016年2月17日，有13個(gè)州明確表示暫?；蛲Ｖ怪贫ㄔ毺峤唤o美國(guó)環(huán)保局的減排計(jì)劃，17個(gè)州表示將繼續(xù)制定計(jì)劃，6個(gè)州稱(chēng)在重審法規(guī)，其余州暫未回應(yīng)。“CPP的復(fù)雜性在于它在州一級(jí)影響到了太多機(jī)構(gòu)的權(quán)限。美國(guó)環(huán)保局的大部分規(guī)定只影響州環(huán)保局。”美國(guó)各州政府能源部門(mén)全國(guó)聯(lián)合協(xié)會(huì)(NASEO)高級(jí)主管索賓(RodneySobin)向南方周末記者介紹，就在最高法院做出裁定后的第三天，他們聯(lián)合美國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)、美國(guó)空氣潔凈機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)舉辦了一個(gè)工作坊，探討圍繞CPP政府機(jī)構(gòu)如何開(kāi)展合作，環(huán)保局局長(zhǎng)麥卡錫也發(fā)表了致辭。“NASEO并不對(duì)CPP持特定立場(chǎng)，但當(dāng)我們的成員州視其為一項(xiàng)選擇或機(jī)遇時(shí)，我們致力于支持它們。”索賓說(shuō)。