:對(duì)火電進(jìn)行統(tǒng)籌平衡和總量約束國(guó)家能源局規(guī)劃司副司長(zhǎng) 何永健

長(zhǎng)期以來，我國(guó)電力發(fā)展基本遵循“擴(kuò)張保供”的思路，即通過發(fā)電裝機(jī)和輸配電容量的增加，滿足不同地區(qū)不同時(shí)段的用電需求。這種以數(shù)量擴(kuò)張為主要特征的電力規(guī)劃模式，在電力高度緊張時(shí)期對(duì)保障電力安全供應(yīng)發(fā)揮了重要作用，也與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求“不缺電”為第一要?jiǎng)?wù)的大環(huán)境相適應(yīng)。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，這種規(guī)劃理念和方法就日益凸顯出其固有的弊端與缺陷。

按照非化石能源優(yōu)先發(fā)展的原則，扣除非化石能源發(fā)電量后，“十三五”留給火電的增長(zhǎng)空間僅為9000億千瓦時(shí)左右，新增火電裝機(jī)2億千瓦(按平均利用4500小時(shí)測(cè)算)即可滿足需求。而目前全國(guó)火電機(jī)組核準(zhǔn)在建規(guī)模達(dá)1.9億千瓦，已發(fā)路條約2億千瓦，若放任這些項(xiàng)目全部在“十三五”建成投產(chǎn)，則2020年火電將達(dá)到13億千瓦，比2015年增加3億千瓦左右。因此，如果按已發(fā)路條來確定“十三五”火電規(guī)模，則火電裝機(jī)將明顯大于實(shí)際需求。

從實(shí)際情況看，當(dāng)前火電建設(shè)步伐未慢反快。新一屆政府行政審批制度改革后，火電核準(zhǔn)權(quán)限已下放至地方，基于發(fā)展慣性和本位主義，地方政府仍有擴(kuò)張建電廠的投資沖動(dòng)，很多地方不但未能主動(dòng)調(diào)整建設(shè)節(jié)奏，反而加快核準(zhǔn)速度。最近不少省份出現(xiàn)了火電集中開工和投產(chǎn)的情況，加劇了過剩矛盾。而大量新上的火電裝機(jī)可能只是為了滿足一年中極少的尖峰用電需要(這些少量的尖峰用電需求，完全可以通過需求側(cè)管理進(jìn)行調(diào)節(jié))，實(shí)際上是非常不經(jīng)濟(jì)的。但從地方利益考慮，這種保供免責(zé)增稅的慣性決策模式，又有其合理性。對(duì)此新情況，國(guó)家還沒有建立相應(yīng)的調(diào)控機(jī)制，也缺乏有效的制衡手段。如果任其發(fā)展，只能寄希望于發(fā)電企業(yè)能明智地“用腳投票”，根據(jù)市場(chǎng)需求主動(dòng)放緩建設(shè)步伐，但這顯然不是下放審批權(quán)的初衷，也會(huì)帶來新的無序。因此，當(dāng)前各地火電發(fā)展的亂象，亟需國(guó)家通過“十三五”規(guī)劃建立新的“游戲規(guī)則”，依法依規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌平衡和總量約束。

客觀有效地制定電力“十三五”規(guī)劃 中國(guó)電力發(fā)展促進(jìn)會(huì)專職顧問 姜紹俊

2002年電力體制改革后，原先一統(tǒng)的電力行政部門和行政性公司消失，電力規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)囿于中國(guó)電力工程顧問公司和中國(guó)水電水利工程顧問公司一起政企分開走向市場(chǎng)，原先電力規(guī)劃總院秉持的為國(guó)家電力規(guī)劃把關(guān)服務(wù)的宗旨，轉(zhuǎn)變?yōu)闉槠髽I(yè)利益服務(wù)。服務(wù)中強(qiáng)烈的商業(yè)化利益，部分地扭曲了規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)站在國(guó)家立場(chǎng)維護(hù)國(guó)家利益的立場(chǎng)和基于第三方公正科學(xué)的論證工作原則，再加上企業(yè)強(qiáng)勢(shì)提出的企業(yè)愿景，誤導(dǎo)了規(guī)劃的目標(biāo)，這是這十年帶給我們的教益。實(shí)踐讓我們深切體會(huì)到，規(guī)劃是政府部門的一項(xiàng)重要職能，是政府對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善體系，強(qiáng)化功能，發(fā)揮作用。當(dāng)前根據(jù)習(xí)總書記要求，我國(guó)正在制訂新一輪深化電力體制改革方案，這是重新構(gòu)建規(guī)劃體系、制度設(shè)計(jì)、落實(shí)組織、完善能力的大好契機(jī)，為此，應(yīng)當(dāng)明確以下原則。

第一，電力規(guī)劃(包括水電、可再生能源規(guī)劃，下同)機(jī)構(gòu)要相對(duì)獨(dú)立，在能源部門設(shè)立完整的電力規(guī)劃工作體系， 電力規(guī)劃總院宜脫離中國(guó)電力工程顧問集團(tuán)單獨(dú)成建制，由國(guó)家管起來，在規(guī)劃工作上斬?cái)嗥髽I(yè)與規(guī)劃總院的利益關(guān)系，消除企業(yè)對(duì)規(guī)劃總院的利益輸送通道，規(guī)劃總院要重塑為國(guó)家電力規(guī)劃服務(wù)、把關(guān)的宗旨，重現(xiàn)科學(xué)、公正、真實(shí)的國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的形象。第二，企業(yè)不再享有(受政府委托)進(jìn)行規(guī)劃編制的類行政職能，企業(yè)可以研究規(guī)劃并提出自己的意見，按正常渠道報(bào)送政府部門，但不得以企業(yè)規(guī)劃搶先在媒體發(fā)布，避免對(duì)公眾發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)。第三，發(fā)揮全國(guó)性電力行業(yè)組織在規(guī)劃研究、編制、實(shí)施、評(píng)估方面的作用，根據(jù)需要安排適當(dāng)?shù)墓ぷ?，通過行業(yè)組織了解企業(yè)和行業(yè)在發(fā)展規(guī)劃上的訴求，尊重其合法權(quán)益。第四，研究實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)管理體制的工作機(jī)制。

做好規(guī)劃與市場(chǎng)的對(duì)接 華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授 曾鳴

“十五”電力規(guī)劃發(fā)布以來，“十一五”、“十二五”期間都未發(fā)布統(tǒng)一的電力規(guī)劃。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)絕大部分為國(guó)有企業(yè)，是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，都有做大做強(qiáng)做優(yōu)的積極性，其目標(biāo)為追求自身利益的最大化。眾多電力市場(chǎng)參與主體利益多元化，導(dǎo)致電力系統(tǒng)的規(guī)劃和決策過于分散，且系統(tǒng)優(yōu)化嚴(yán)重不足。電力系統(tǒng)是一個(gè)連續(xù)運(yùn)行系統(tǒng)，其規(guī)劃與決策天然具有整體性，割裂這種整體性追求局部利益最大化，必然造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。具體表現(xiàn)為：電源規(guī)劃建設(shè)與電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的不同步與不協(xié)調(diào)、新能源發(fā)電與電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)之間的不同步與不協(xié)調(diào)、新能源發(fā)電與傳統(tǒng)化石能源發(fā)電之間的不同步與不協(xié)調(diào)等“碎片化”現(xiàn)象，由此產(chǎn)生了電源重復(fù)建設(shè)、可再生能源并網(wǎng)比例偏低、電網(wǎng)設(shè)備利用效率低下、電網(wǎng)與電源規(guī)劃投入不計(jì)產(chǎn)出、一味做大做強(qiáng)，項(xiàng)目前期工作開展缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，電力項(xiàng)目良性開發(fā)秩序和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制未能建立，公平公開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以實(shí)施，企業(yè)“跑馬圈地”現(xiàn)象普遍，我們目前電力規(guī)劃中出現(xiàn)的問題，與電力市場(chǎng)化推進(jìn)和政府職能轉(zhuǎn)變都是相關(guān)聯(lián)的。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)有企業(yè)改革和電力體制改革的推進(jìn)，電力市場(chǎng)參與主體將更加多元化，電力市場(chǎng)交易將更加自由化。在哪里建電廠、建什么樣的電廠、在哪里建輸電和配電線路，誰來消納等電力資源合理配置問題，如何發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，就成為“十三五”電力規(guī)劃首先要解決的問題。

電力在促進(jìn)全社會(huì)低碳發(fā)展中有積極作用 中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書長(zhǎng) 王志軒

由于電力工業(yè)基礎(chǔ)性、共用性、對(duì)能源資源系統(tǒng)具有優(yōu)化的特性，電力行業(yè)在貫徹節(jié)能減碳方面必須從兩方面考慮：

一是要正確分析電力行業(yè)自身節(jié)能減碳的作用。從煤炭消費(fèi)來看，約50%用于發(fā)電，從電量比例來看，火電仍然占70%，電力生產(chǎn)轉(zhuǎn)換過程溫室氣體排放是各行業(yè)之首，提高電力轉(zhuǎn)化效率對(duì)于減少全國(guó)單位電量的碳排放強(qiáng)度從而降低單位GDP碳排放強(qiáng)度有重要作用。同時(shí)，要正確區(qū)分電力能效/碳排放與其他行業(yè)能效/碳排放的本質(zhì)區(qū)別。電力行業(yè)的碳排放是能源轉(zhuǎn)換提高質(zhì)量過程中自身消耗的排放，而不是轉(zhuǎn)換中的排放。在電力轉(zhuǎn)換中，燃料煤是低品位能源，而作為產(chǎn)品的電是高品位能源，電力行業(yè)能源消耗的碳排放量不是煤炭轉(zhuǎn)換中碳排放總量，而是發(fā)電中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值過程消耗的“廠用電率”對(duì)應(yīng)的碳排放量，2014年全國(guó)平均廠用電率為4.83%。在煤炭轉(zhuǎn)換電力過程中，如果不是熱電聯(lián)產(chǎn)的話，的確約有60%的煤炭熱量失散了，但獲得了優(yōu)質(zhì)的電能，這些散失熱量所排放的二氧化碳應(yīng)當(dāng)“附加”到電量上。不同電力企業(yè)由于水平不同，電量上“附加”的二氧化碳的量不同，可以作為比較產(chǎn)品質(zhì)量?jī)?yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。同樣，電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的能源消耗是線損，2014年為6.64%。因此，應(yīng)當(dāng)綜合考慮這些因素對(duì)電力產(chǎn)業(yè)是否為高能耗或高碳排放進(jìn)行管理，不能簡(jiǎn)單地以消耗了多少煤炭(或者能源)總量進(jìn)行管理。只有從理論上區(qū)分清楚電力企業(yè)在節(jié)能減碳中的性質(zhì)和作用，才能在實(shí)踐中施以科學(xué)管理，否則，再先進(jìn)的發(fā)電廠也是“高能耗”企業(yè)，這就不科學(xué)了。

二是要發(fā)揮好電力在促進(jìn)全社會(huì)低碳發(fā)展中的作用。在現(xiàn)代能源體系中，能源的電力化、電力的綠色(清潔、低碳、高效)化、以及終端能源消費(fèi)的電力化是不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展方向，也可以說，電力是能源生產(chǎn)和消費(fèi)的核心。因此，圍繞電力為中心對(duì)生產(chǎn)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)、能源系統(tǒng)的優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)低碳發(fā)展的關(guān)鍵。面向十三五，在進(jìn)行能源及電力發(fā)展規(guī)則編制時(shí)，要解放思想，打破常規(guī)，改革長(zhǎng)期以來簡(jiǎn)單地以需求預(yù)測(cè)加節(jié)約來簡(jiǎn)單地進(jìn)行電力、電量平衡的方法開展電力規(guī)劃的方式;要破除簡(jiǎn)單地以電力設(shè)備運(yùn)行小時(shí)數(shù)來判斷電力是否過剩的思維方式;要充分全面考慮電力對(duì)能源系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能動(dòng)作用，加快推進(jìn)電力替代，緩解嚴(yán)重的霧霾污染和高碳排放壓力。由于智能電網(wǎng)發(fā)展以及電能更加廣泛應(yīng)用和電力消費(fèi)比重的快速提高，為通過節(jié)約電力來節(jié)約能源和低碳排放奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。