中國能源網(wǎng)研究中心  冉澤 郭鋒

十八屆三中全會以來，黨中央倡導深化體制改革，習近平總書記更是提出“四個革命，一個合作”的戰(zhàn)略倡議；政府工作報告也多次提到“推動石油天然氣體制改革”。在電力改革文件出臺之后，油氣改革成為社會關注的焦點。由國家發(fā)改委、能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》已經(jīng)形成初稿，處于廣泛征求意見并加緊完善的階段，石油天然氣體制改革總體方案預計年底出臺。

同時，國際原油價格持續(xù)低迷，我國天然氣需求增速放緩，油氣企業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)加大，油氣行業(yè)問題也更加凸顯。油氣改革已經(jīng)成為了解決行業(yè)矛盾、促進行業(yè)發(fā)展的迫切需要。

目前，業(yè)界已經(jīng)對油氣改革形成了一定的共識，如“在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入”，但是將改革精神落地并非易事。最近，中國能源網(wǎng)研究中心專家提出了一個頗具新意的建議，但在詳細介紹之前，本文首先對改革需要明確的幾個重要問題進行探討。

改革需要明確的幾個重要問題

（1）究竟為什么要改革？

首先應該明確，打破壟斷是手段，而不是目的，不應為了打破壟斷而打破壟斷。有專家曾形象地描述，改革并不是要把大的國企打散，而是“航空母艦要有，驅(qū)逐艦、護衛(wèi)艦要有，大船小船都要有”。

改革的目的并非單一，但是“提高全行業(yè)的效率效益，降低能源成本”應當成為改革目標的核心內(nèi)容。一方面，我國三大國有油氣企業(yè)在體量方面已經(jīng)實現(xiàn)了“做大”，但是在“做強”“做優(yōu)”方面還需要努力；另一方面，過高的能源成本增加了經(jīng)濟發(fā)展成本，在影響國內(nèi)需求的同時，削弱了我國的國際競爭力。天然氣價格偏高對天然氣下游產(chǎn)業(yè)造成的沖擊便是一個很好的例子。

（2）如何實現(xiàn)“上游市場主體多元化”？

實現(xiàn)上游市場主體多元化是行業(yè)內(nèi)的共識，但是關鍵在于如何實現(xiàn)。行業(yè)專業(yè)普遍認為，礦權的取得應由“登記制”改為“招標制”，但知易行難。頁巖氣探礦權第二輪招標以及最近進行的新疆油氣區(qū)塊招標是有益的嘗試，但招標區(qū)塊的質(zhì)量難言優(yōu)良，中標以后工作開展難度較大；區(qū)塊的退出機制又難以得到嚴格執(zhí)行。如果沒有優(yōu)質(zhì)區(qū)塊供市場主體“施展拳腳”，那么上游市場主體多元化恐怕難以取得實質(zhì)性進展。

混合所有制改革同樣是實現(xiàn)上游市場主體多元化的重要抓手之一。但油氣領域的混合所有制改革國有企業(yè)是否要堅持國有控股？最近發(fā)布的《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提及，“主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股”。如果油氣領域的混合所有制改革堅持國有資本的控股地位，那么這和“還原能源的商品屬性”之間有無矛盾？

可以看出，推進上游市場主體多元化面臨著很多挑戰(zhàn)，注定是一個長期的過程，絕非出臺一個文件能夠馬上解決的。

（3）天然氣管網(wǎng)是否一定要獨立？要獨立到什么程度？

加強監(jiān)管，實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)的第三方準入，各方專家并無異議，但是天然氣管網(wǎng)是否有必要獨立、怎么獨立，還存在著較大的爭議。天然氣管網(wǎng)獨立是否會影響管網(wǎng)投資建設？換句話說，我國天然氣管網(wǎng)是否要等發(fā)展到像美國那樣“密密麻麻”之后再考慮獨立？即使要獨立，是像有些專家提出的通過“財務獨立、運營獨立、產(chǎn)權獨立”漸進式地成立國家天然氣管網(wǎng)公司，還是向過去電力改革“廠網(wǎng)分開”那樣一步到位？

此外，還存在未來的國家管網(wǎng)公司所轄范圍的問題，是只管理跨省管網(wǎng)，還是將省級管網(wǎng)并入其中？如果只管理跨省管網(wǎng)，省級管網(wǎng)如何得到有效監(jiān)管？目前，管輸費的監(jiān)管在省級及以下管網(wǎng)更需要加強。

如果上述這些問題得不到明確，那么天然氣的管網(wǎng)獨立即使提出來，也很難在實際中得到落實。

其他方面的問題，如，如何在下游有效地構建多買方多賣方的市場，上海石油天然氣交易中心如何得到有效運轉，價格機制改革等問題也需要進一步加以研究。在此不再展開討論。

一條令人耳目一新的建議

上文提到，實現(xiàn)上游主體多元化目前面臨著諸多挑戰(zhàn)。為了應對這些挑戰(zhàn)，中國能源網(wǎng)研究中心專家建議，成立“國家油氣資源儲備管理機構”，代國家持有上游油氣資源及儲備的產(chǎn)權，以資產(chǎn)管理公司方式通過委托，招標和監(jiān)管等，以確保國有資源與資產(chǎn)的保值增值。

成立國際油氣資源儲備管理機構，以公司方式運作，這樣做的優(yōu)勢是：

·產(chǎn)權清晰，擁有油氣資源和油氣儲備的產(chǎn)權

·以公司方式運營有利于更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值

·對區(qū)塊實行合同制管理，通過合同約束勘探開發(fā)行為

·公司可以通過第三方監(jiān)理公司對資源的開發(fā)情況進行監(jiān)管

·對國家油氣儲備進行更有效的綜合管理

在同各方專家的交流中，這一建議已經(jīng)得到了較為積極的響應。然而作為一條創(chuàng)新的建議，未來還需要對其運作方式等進行進一步的研究和探討。

油氣改革任重道遠?！妒吞烊粴怏w制改革總體方案》有望年底出臺，但是改革方案的出臺也僅僅是改革的起點。在這一過程中，相信任何有建設性的、有價值的改革建議都應得到應有的重視。