時(shí)隔五年后，漸次被淡忘的“7·16”大連溢油事故出現(xiàn)新轉(zhuǎn)機(jī)。

2015年6月25日，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)(下稱大連環(huán)保協(xié)會(huì))宣稱，中石油擬拿出2億元成立海洋生態(tài)專項(xiàng)資金，為“7·16”大連溢油事故埋單。

2010年7月16日，中石油下屬的大連中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)有限公司原油庫(kù)輸油管道發(fā)生爆炸，引發(fā)大火并造成大量原油泄漏。根據(jù)官方通報(bào)，溢油量為1500余噸，造成430平方公里海面污染，其中12平方公里為重度污染海域。

此項(xiàng)資金將用于大連海洋環(huán)保與生態(tài)修復(fù)等。大連環(huán)保協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊白新稱，中石油出資，與該協(xié)會(huì)狀告中石油應(yīng)進(jìn)行海洋生態(tài)賠付直接相關(guān)，這也是該協(xié)會(huì)放棄上訴換得的結(jié)果。在法學(xué)界人士看來(lái)，這又是一起“中國(guó)式海洋事故善后案例”，以行政協(xié)調(diào)了結(jié)司法訴訟。

劫難距今五年，污染現(xiàn)場(chǎng)難以回溯，事故發(fā)生之前的海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)本底值等關(guān)鍵信息付之闕如，因此，怎么利用這筆資金，能否對(duì)海洋生態(tài)有效恢復(fù)，如何保障運(yùn)作方式陽(yáng)光、透明并接受社會(huì)公眾監(jiān)督，并不明朗。

此專項(xiàng)資金一旦落實(shí)，將是海洋污染事故后，國(guó)內(nèi)企業(yè)建立的第二個(gè)海洋生態(tài)專項(xiàng)資金。2011年渤海蓬萊溢油事故后，中海油于2012年出資5億元，建立了中海油海洋生態(tài)基金。該基金的運(yùn)作模式、用途等受到不少質(zhì)疑。“如能通過(guò)大連案例，督促、摸索出一套有序健全的基金管理機(jī)制，將比肇事者拿出多少錢更有深遠(yuǎn)的示范意義。”山東大學(xué)海洋學(xué)院副教授王亞民對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

適格主體不同解

6月5日，大連環(huán)保協(xié)會(huì)將中石油告至大連海事法院，索賠6.45億元用于海洋生態(tài)損失及環(huán)境修復(fù)。

訴訟金額分兩部分：溢油事故造成海洋生態(tài)環(huán)境直接損失4.96億元，恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境1.49億元。數(shù)額直接援引上海海洋大學(xué)的科研論文結(jié)論，論文數(shù)據(jù)來(lái)源經(jīng)實(shí)證研究、模擬分析得出。

楊白新稱，“我們提交的證據(jù)有拋磚引玉之意，按‘舉證責(zé)任倒置’原則，進(jìn)入司法程序后，被告也要出示證據(jù)，這恰好可為我們補(bǔ)充所用。”然而，6月18日，大連海事法院裁定不予立案受理。法院認(rèn)為：該協(xié)會(huì)是一家環(huán)保組織，并非行政主管部門，不具備訴訟主體資格。

法院依據(jù)是2000年實(shí)施的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，其規(guī)定對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由海洋環(huán)境監(jiān)管部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。

裁定在楊白新意料之外。他所帶領(lǐng)的大連環(huán)保協(xié)會(huì)，依據(jù)的是今年實(shí)施的新《環(huán)保法》，即滿足相關(guān)條件的社會(huì)組織(含環(huán)保組織)，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，可向法院提起訴訟。大連環(huán)保協(xié)會(huì)認(rèn)為自己滿足公益訴訟的主體資格。

同案不同解。中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)公益訴訟部律師王文勇分析，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的是“國(guó)家利益受到損害”，不是環(huán)境公益訴訟所指向的“社會(huì)公共利益受侵害”，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益不是一個(gè)概念。

其次，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中沒(méi)有關(guān)于環(huán)境公益訴訟的條款，無(wú)法適用于環(huán)保組織提起的公益訴訟。因此，海洋環(huán)境公益訴訟的適格主體，依然是符合法律規(guī)定條件的社會(huì)組織。

全國(guó)律協(xié)環(huán)境資源法委員會(huì)委員夏軍認(rèn)為，環(huán)保組織提起公益訴訟，有新《環(huán)保法》、《民事訴訟法》以及最高法對(duì)審理公益訴訟的司法解釋等法律法規(guī)支持，不管是海事法院還是一般法院設(shè)置的生態(tài)法庭，只要是公益訴訟都應(yīng)遵守上述法律。大連此案中，法院的裁定相當(dāng)于否決了《環(huán)保法》等法律。

此外，按“新法優(yōu)先于舊法”原則，具有同等法律效力的《環(huán)保法》，優(yōu)先于《海洋環(huán)境保護(hù)法》。

6月25日，大連海事法院副院長(zhǎng)楊洪仁對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者提出的適用法律問(wèn)題，未作直接回應(yīng)，僅強(qiáng)調(diào)“不予立案受理是經(jīng)會(huì)議研究決定的”。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》目前正啟動(dòng)修訂，由國(guó)家海洋局起草修訂稿。一位參與修法的專家稱，起草部門的想法是“小修小補(bǔ)”，專家層面在呼吁“大修”，包括把社會(huì)組織納入主體訴訟資格。

行政協(xié)調(diào)偏向

就在因不服法院裁定，大連環(huán)保協(xié)會(huì)準(zhǔn)備向上一級(jí)法院遼寧省高級(jí)法院上訴的材料時(shí)，峰回路轉(zhuǎn)，楊白新接到了來(lái)自市政府方面的協(xié)調(diào)通知。

大連海事法院、市環(huán)保局和市政府等出面協(xié)調(diào)，經(jīng)多次座談協(xié)商，6月24日，中石油最終同意擬出資2億元建立專項(xiàng)資金，并接受公眾監(jiān)督。前提條件是，大連環(huán)保協(xié)會(huì)不再上訴。

多位受訪法學(xué)專家認(rèn)為，這又是一起“中國(guó)式海洋事故善后案例”，以行政協(xié)調(diào)了結(jié)司法訴訟。并且，在行政協(xié)調(diào)中，漁民等利益受損方作為重要對(duì)象，在調(diào)解過(guò)程中不具充分的話語(yǔ)權(quán)，只能被動(dòng)接受行政協(xié)調(diào)方案。2011年渤海溢油事故中，遭受損失的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶索賠也是以行政調(diào)解中止了司法訴訟途徑——肇事方康菲石油中國(guó)有限公司與農(nóng)業(yè)部在2012年初達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議，支付10.9億元，通過(guò)農(nóng)業(yè)部下發(fā)給渤海沿岸的受損養(yǎng)殖戶。

在此次大連溢油事故后的民事索賠中，政府相關(guān)部門也頻頻出面。大連市海洋漁業(yè)局官員與遭受損失的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶座談協(xié)商時(shí)，勸說(shuō)他們接受行政協(xié)調(diào)，不要起訴。

水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)大連天正實(shí)業(yè)有限公司在正式提起訴訟后，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門找上門，希望該公司撤訴，大連海事法院最終未予立案。

據(jù)媒體此前報(bào)道，在大連市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、中石油高層主導(dǎo)協(xié)調(diào)下，2010年8月初敲定的最終方案為：由大連市政府負(fù)責(zé)解決善后，中石油在大連追加石化業(yè)務(wù)投資以抵賠償，使其煉油產(chǎn)值占到大連市GDP的三分之一。

《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大連市海洋漁業(yè)局曾起草一份初步賠償方案，2010年底小范圍內(nèi)征求意見(jiàn)時(shí)，將污染海域分為三個(gè)等級(jí)，預(yù)計(jì)補(bǔ)償款不超過(guò)5億元。2011年5月，大連市政府下發(fā)市長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要，確定由當(dāng)?shù)卣袚?dān)海事賠付，補(bǔ)償總額不超過(guò)8.76億元。

一位經(jīng)手該資金發(fā)放的當(dāng)?shù)厝耸扛嬖V《財(cái)經(jīng)》記者，實(shí)際下發(fā)的賠償款，至2011年底發(fā)放結(jié)束，遠(yuǎn)不到上述金額。

國(guó)家海洋局北海分局一位官員解釋稱，“大連事故發(fā)生位置處在黃海區(qū)域內(nèi)的近海海域，善后和修復(fù)工作主要由大連市政府自己負(fù)責(zé)解決，國(guó)家海洋部門不掌握這些情況，也不便表態(tài)。”

夏軍曾撰文指出，依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有法律，向污染肇事者進(jìn)行索賠，是海洋、漁業(yè)等部門的法定義務(wù)。如果國(guó)家主管部門放棄索賠，既放縱中石油逃脫賠償責(zé)任，也違反環(huán)境正義和法律權(quán)威。

在北京德和衡律師事務(wù)所律師王海軍看來(lái)，海洋環(huán)境法律有必要增加公益訴訟內(nèi)容，環(huán)保的“全民參與”是必然趨勢(shì)，以往政府“大包大攬”思維應(yīng)轉(zhuǎn)變。

基金運(yùn)作缺規(guī)范

中石油與大連市政府至今未公開(kāi)2億元專項(xiàng)資金使用的細(xì)節(jié)方案，中石油、大連市環(huán)保部門等也未對(duì)善后問(wèn)題與資金運(yùn)作情況的采訪作出回應(yīng)。

設(shè)立2億元專項(xiàng)資金是目前初步達(dá)成的共識(shí)，“各方還在進(jìn)一步協(xié)調(diào)”。楊洪仁告訴《財(cái)經(jīng)》記者，資金運(yùn)作及使用用途等細(xì)節(jié)，還要各方商定。

此前大連政府付出的補(bǔ)償資金，由市海洋部門協(xié)調(diào)，通過(guò)區(qū)、街道逐級(jí)向村民、企業(yè)發(fā)放。養(yǎng)殖戶每畝平均獲補(bǔ)償1000元左右，部分村民對(duì)補(bǔ)償方案持有異議，“沒(méi)有入戶核查，估算與實(shí)際養(yǎng)殖受損情況誤差較大，賠償不公平。”一位獲得賠償?shù)酿B(yǎng)殖戶說(shuō)。

目前，地方政府對(duì)受損漁戶等行政協(xié)調(diào)方案，無(wú)法從公開(kāi)渠道查詢獲知，善后賠付事宜也不透明。

此次成立的專項(xiàng)資金，是生態(tài)追責(zé)的一小步，資金最終由誰(shuí)掌控、管理，以及如何保障資金運(yùn)作機(jī)制的透明度，如何監(jiān)管資金使用用途不偏離設(shè)立初衷，還待追問(wèn)。

對(duì)環(huán)境專項(xiàng)基金的管理和使用，中國(guó)沒(méi)有明確的法律規(guī)定。按行政管理，這筆資金將由地方政府或賠付企業(yè)直接或間接操控。中海油的5億元專項(xiàng)基金自2012年經(jīng)民政部批準(zhǔn)成立后，在運(yùn)作模式、使用用途等方面就飽受質(zhì)疑。

首先，基金會(huì)不夠獨(dú)立，理事長(zhǎng)職務(wù)由中海油副總經(jīng)理?yè)?dān)任，基金會(huì)的秘書(shū)長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)主席、副理事長(zhǎng)等重要職務(wù)均被中海油人士包攬。

“此方式顯然不合適。”王文勇稱，環(huán)境侵權(quán)者掌管基金很難服眾，難以被社會(huì)公眾監(jiān)督，無(wú)法保證修復(fù)項(xiàng)目的效果；如果交予地方政府運(yùn)作管理，存在政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問(wèn)題。

夏軍建議，可行的理性之路是，根據(jù)公益訴訟性質(zhì)，將基金交由專業(yè)的公益公募基金會(huì)管理運(yùn)作，保證?？顚Ｓ?，項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)公開(kāi)招標(biāo)。

中海油基金的主要投向，是資助扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救助等社會(huì)性公益項(xiàng)目。以2014年的項(xiàng)目支出賬目為例，全年總支出9410萬(wàn)元，共資助24個(gè)項(xiàng)目，其中，海洋環(huán)保項(xiàng)目有6個(gè)，共支出1146萬(wàn)元，僅占全年總支出金額的12%?；鹪诤Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)保方面的專項(xiàng)投入明顯不足。

“所謂專項(xiàng)基金，應(yīng)定向于海洋環(huán)保，對(duì)造成的損失進(jìn)行修復(fù)彌補(bǔ)，否則就違背了基金設(shè)立的初衷。”王亞民說(shuō)。

此外，該基金自設(shè)立后，在官網(wǎng)、章程及信息發(fā)布時(shí)多強(qiáng)調(diào)企業(yè)社會(huì)責(zé)任及公益愛(ài)心，只字未提“渤海溢油事故”。王文勇認(rèn)為，企業(yè)社會(huì)責(zé)任與環(huán)境侵權(quán)行為責(zé)任承擔(dān)是完全不同的兩個(gè)概念。前者不是法定義務(wù)，沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定，是自愿行為；后者是對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)與責(zé)任。

5月18日，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)向最高人民法院遞交了一份建議函，要求規(guī)范環(huán)境基金管理。

夏軍建議，鑒于環(huán)境訴訟數(shù)量漸多，國(guó)家民政部門及相關(guān)立法部門，應(yīng)及早啟動(dòng)引導(dǎo)性規(guī)范法規(guī)文件，規(guī)范專項(xiàng)資金如何使用、管理等問(wèn)題。

“2億元資金并不多，對(duì)修復(fù)事故造成的海洋生態(tài)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。不過(guò)，這是一個(gè)契機(jī)。”王亞民期待著能通過(guò)此筆資金摸索經(jīng)驗(yàn)，做成示范項(xiàng)目，促進(jìn)資金的合理管控、運(yùn)作機(jī)制的建立。