“鐵路建設(shè)基金40%以上是從煤炭產(chǎn)業(yè)征收的。”全國(guó)人大代表、陜西煤業(yè)化工集團(tuán)黨委書記華煒的調(diào)研報(bào)告十分翔實(shí)。

報(bào)告顯示，通過提高鐵路運(yùn)價(jià)提取鐵路建設(shè)基金的政策實(shí)施以來，每年提取的基金總額不斷提高。1991年約100億元，到1995年達(dá)到360億元左右，2000年達(dá)383.63億元，2005年447億元，2010年606.92億元，近幾年均維持在600多億元的水平，2013年為625.8億元，2014年預(yù)算數(shù)為657.09億元，累計(jì)總額突破萬億元大關(guān)。

全國(guó)人大代表，山東能源集團(tuán)董事長(zhǎng)、黨委書記卜昌森告訴記者：“鐵路建設(shè)基金原來規(guī)定由用戶承擔(dān)，但是，隨著煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化，煤炭交易都是按到貨價(jià)結(jié)算，鐵路建設(shè)基金實(shí)際上市由煤炭企業(yè)承擔(dān)的。”

由于煤炭是大宗物資，每年通過鐵路運(yùn)輸?shù)拿禾空艰F路貨運(yùn)總量的50％以上，2014 年已達(dá)到22.9億噸，占鐵路貨物運(yùn)輸總量接近60%，因此，煤炭企業(yè)已經(jīng)成為鐵路建設(shè)基金的主要承擔(dān)者。

據(jù)全國(guó)人大代表，山西大同煤礦集團(tuán)董事長(zhǎng)、黨委書記張有喜介紹，2014年同煤集團(tuán)鐵路外運(yùn)量為1.2億噸，按照平均運(yùn)距700公里計(jì)算，每噸需支付鐵路建設(shè)基金23.1元，全年累計(jì)支付27.7億元。鐵路建設(shè)基金噸公里3.3分占煤炭運(yùn)輸總費(fèi)用噸公里16.62分（包括運(yùn)費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、電氣化附加費(fèi)）的20%。“這實(shí)質(zhì)上是將煤炭行業(yè)的收益無償向鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)移，形成了行業(yè)間的不平等競(jìng)爭(zhēng)。”

卜昌森提供的數(shù)據(jù)是這樣的：2013年山東省煤炭企業(yè)支付鐵路建設(shè)基金約5.3億元，其中山東能源集團(tuán)支付3.66億元；2014年支付鐵路建設(shè)基金約5億元，其中山東能源集團(tuán)支付3.2億元。

欲去還留的鐵路建設(shè)基金

1988年，兩位數(shù)的通貨膨脹率使鐵路建設(shè)成本加大、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)下降，鐵路建設(shè)資金存在巨大缺口。在這種情況下，有人提出通過調(diào)高鐵路運(yùn)價(jià)提取鐵路建設(shè)基金的建議。經(jīng)過反復(fù)討論，這一建議被國(guó)務(wù)院采納。

1991年2月25日，鐵道部發(fā)出第484號(hào)電稱，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自1991年3月1日起調(diào)整鐵路貨物運(yùn)價(jià)。對(duì)屬調(diào)價(jià)范圍的整車貨物按每貨物計(jì)費(fèi)噸公里2.5厘，對(duì)按軸計(jì)費(fèi)的自輪運(yùn)轉(zhuǎn)工具按每計(jì)費(fèi)軸公里7厘的調(diào)價(jià)幅度單獨(dú)計(jì)算調(diào)價(jià)部分的運(yùn)費(fèi)，在貨票上單獨(dú)填寫，在收入報(bào)表上單獨(dú)列報(bào)，作為鐵路建設(shè)基金上繳鐵道部。”后經(jīng)多次調(diào)整（見表一），到1998年4月1日，每噸公里建設(shè)基金增加到3.3分，增長(zhǎng)了12.2倍。該標(biāo)準(zhǔn)一直維持至今。

2002年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于公布保留的政府性基金項(xiàng)目的通知》（財(cái)綜(2002)33號(hào)），明確將鐵路建設(shè)基金延續(xù)至2005年底。

2005年執(zhí)行到期后，財(cái)政部于2006年1月發(fā)布《關(guān)于處理18項(xiàng)到期政府性基金政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)綜函[2006]l號(hào)），將鐵路建設(shè)基金執(zhí)行期限延續(xù)至2006年底。

2007年1月，財(cái)政部在《關(guān)于延續(xù)農(nóng)網(wǎng)還貸資金等17項(xiàng)政府性基金政策問題的通知》（財(cái)綜[2007]3號(hào)）中又提出，鐵路建設(shè)基金繼續(xù)予以保留，并且沒有設(shè)定新的執(zhí)行期限。

2011年11月，煤炭經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)拐點(diǎn)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況每況日下，產(chǎn)業(yè)虧損面不斷擴(kuò)大，減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題得到黨中央、國(guó)務(wù)院的重視。2011年底，國(guó)家發(fā)改委頒布了299號(hào)令，要求取消所有地方政府不合規(guī)的收費(fèi)。

2012年，國(guó)家能源局在總結(jié)山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了堅(jiān)持以清費(fèi)立稅為主線，推進(jìn)煤炭稅費(fèi)制度綜合改革的建議，并把鐵路建設(shè)基金的取消作為“清費(fèi)”工作的一大重要內(nèi)容。

但是，推進(jìn)煤炭稅費(fèi)制度改革雖已部署三年有余，而且煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金、可持續(xù)發(fā)展基金、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目已停止征收或取消，但鐵路建設(shè)基金仍未取消。

似稅非稅、似費(fèi)非費(fèi)，有悖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則

華煒認(rèn)為，鐵路建設(shè)基金是在特定時(shí)期、特殊背景下，資本市場(chǎng)發(fā)育不成熟的情況下應(yīng)對(duì)資金短缺的一種應(yīng)急性政策。隨著改革開放的不斷深入，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的相繼建立和健全，特別是資本市場(chǎng)的逐漸成熟，鐵路建設(shè)基金已經(jīng)失去其存在的合理性。“‘似稅非稅、似費(fèi)非費(fèi)’的鐵路建設(shè)基金的繼續(xù)存在，意味著作為鐵路貨運(yùn)需求方的企業(yè)將繼續(xù)以減少自身利益為代價(jià)，被動(dòng)地、無償?shù)貐⑴c到本應(yīng)由財(cái)政投資的鐵路建設(shè)當(dāng)中，這顯然有失公平，背離了市場(chǎng)化改革的方向。”華煒說。

張有喜表示，中國(guó)鐵路總公司成立后，，鐵路建設(shè)基金征收主體已由國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)變?yōu)槠髽I(yè)法人，鐵路建設(shè)基金作為政府性基金，由企業(yè)繼續(xù)征收“名不正言不順”。

“煤炭企業(yè)一方面每年要繳納數(shù)百億鐵路建設(shè)基金，得不到任何產(chǎn)權(quán)收益；另一方面還要按市場(chǎng)價(jià)承擔(dān)運(yùn)輸費(fèi)用，既增加了煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，也有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。”卜昌森說。

卜昌森表示，我國(guó)煤炭資源賦存條件決定了煤炭運(yùn)輸呈“西煤東運(yùn)”、“北煤南運(yùn)”的格局，西部和東北地區(qū)煤炭外運(yùn)量大，運(yùn)距遠(yuǎn)，承擔(dān)的鐵路建設(shè)基金遠(yuǎn)超過全國(guó)平均水平，難以將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，既加劇了我國(guó)煤炭供需的結(jié)構(gòu)性矛盾，也影響到這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，鐵路建設(shè)基金的存在，使得國(guó)內(nèi)煤炭運(yùn)輸費(fèi)用高昂，煤炭?jī)r(jià)格與進(jìn)口煤相比毫無競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)調(diào)研，目前的鐵路建設(shè)基金已經(jīng)逐漸異化成了“還債基金”和“注冊(cè)基金”，真正用于鐵路建設(shè)投資的比例已經(jīng)處于極低的水平。 現(xiàn)存的鐵路建設(shè)基金主要用于歸還鐵路建設(shè)長(zhǎng)期貸款本息、用做擔(dān)保發(fā)行鐵路建設(shè)債券和直接投入鐵路建設(shè)，近年來前兩者的比重越來越大，而且大量的鐵路建設(shè)基金被用作注冊(cè)資本金（見表二）。

表一鐵路建設(shè)基金征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整演變過程表

表二2010年—2013年鐵路建設(shè)基金支出情況表（單位：億元）