12年一個輪回,電改亦是如此。2015年1月15日,《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者在瀏覽國家發(fā)改委官網(wǎng)時(shí)發(fā)現(xiàn),深圳市輸配電價(jià)改革已經(jīng)正式獲得國家發(fā)改委批復(fù),首個監(jiān)管周期(2015年-2017年)的電網(wǎng)輸配電準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)已公布。其實(shí),早在2014年11月,國務(wù)院就已經(jīng)原則通過了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(即新電改方案),如果這一消息屬實(shí),新電改方案有望在今年3月出臺。

2015年1月28日,當(dāng)談及深圳電改時(shí),華北電力大學(xué)教授、能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任曾鳴十分期待,他說:“深圳輸配電價(jià)改革的核心是將管住中間與放開兩頭從價(jià)格形成機(jī)制上捋順,摸清輸配電成本是為了有效地管住中間,讓兩頭市場的建立能夠順利進(jìn)行,可以將其視為新電改的第一步。”

電改再啟 鎖定電價(jià)

從我國現(xiàn)行的電力管理體制看,電力消費(fèi)方和電力生產(chǎn)方之間的信息交流和傳遞是被阻斷的。在分析其成因時(shí),曾鳴解釋道:“長期以來,我國實(shí)行包括上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的兩端定價(jià),而輸配電價(jià)包含在銷售電價(jià)之中,電網(wǎng)的輸配環(huán)節(jié)無法測算及表現(xiàn)出較精確的獨(dú)立價(jià)值,導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)本身難以控制電力服務(wù)各環(huán)節(jié)成本,因此企業(yè)的經(jīng)營效益無法獲得進(jìn)一步的提升動力;同時(shí),上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)聯(lián)動性不強(qiáng),缺乏購電成本、發(fā)電系統(tǒng)容量占用等電價(jià)核算依據(jù),不同用戶的銷售電價(jià)制定不合理,存在明顯的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象,最終使得價(jià)格信號無法反映市場供求狀況。”

由此可見,供需各方缺乏議價(jià)權(quán)已經(jīng)成為電改攔路石,這一輪電力體制改革的關(guān)鍵顯而易見應(yīng)該是電價(jià)改革。而在確定電價(jià)的過程中,“電網(wǎng)”是具有天然壟斷性的,根據(jù)電網(wǎng)的實(shí)際運(yùn)營情況,摸清電網(wǎng)成本對建立一個健康的電力市場就顯得十分緊迫。

有觀點(diǎn)認(rèn)為,電力改革的目的就是讓電力這種商品回歸它的市場屬性。對此,曾鳴表達(dá)了不同觀點(diǎn)。他認(rèn)為:“市場化只是電力體制改革的基本方向,也是達(dá)到電改目標(biāo)的手段之一,但絕非電改的目的。”

回顧整個電改歷程,國務(wù)院早在2002年,就印發(fā)了“國發(fā)[2002]5號文件”,即《電力體制改革方案》,明確了“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的電力改革總體方向,并提出要引入競爭、打破壟斷,建立社會主義電力市場經(jīng)濟(jì)體制。

2007年,國務(wù)院又頒布了19號文,落實(shí)5年前提出的電改目標(biāo),雖然改革的路徑已經(jīng)十分清楚,但現(xiàn)實(shí)卻進(jìn)展緩慢。12年過后,當(dāng)初制定的電改頂層設(shè)計(jì)仍未實(shí)現(xiàn),電網(wǎng)企業(yè)通過低買高賣獲得壟斷利潤的方式仍未有實(shí)質(zhì)性的改變,其在輸配環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)的壟斷力量不降反增。時(shí)至今日輸配分開仍未實(shí)現(xiàn),主輔分離不并徹底,競價(jià)上網(wǎng)等電力市場化十分遙遠(yuǎn)。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為,電網(wǎng)公司坐吃差價(jià)的運(yùn)營模式不改,電改無從談起。

電網(wǎng)公司現(xiàn)行壟斷經(jīng)營模式造成眾多亂象。比如,即使發(fā)電廠自身用電,也必須先以低價(jià)賣給電網(wǎng)公司,再從電網(wǎng)公司以高價(jià)買回?？梢?在現(xiàn)行電力體制下,電網(wǎng)公司的“坐吃差價(jià)”不但制約上游清潔能源發(fā)展,也制約了下游用電企業(yè)的發(fā)展,更不利于自身創(chuàng)新發(fā)展。

輸配價(jià)格 科學(xué)核算

依據(jù)國家發(fā)改委的要求,深圳市首個監(jiān)管周期內(nèi)輸配電價(jià)水平分別為0.1435元/千瓦時(shí)、0.1433元/千瓦時(shí)、0.1428元/千瓦時(shí),與2014年相比下降約0.01元/千瓦時(shí)。對這三個逐年遞減的價(jià)格,曾鳴分析稱:“這是科學(xué)核算出來的,按‘放開兩頭、監(jiān)管中間’的思路,建立獨(dú)立的輸配電價(jià)對于推動電力直接交易非常關(guān)鍵。通過深圳試點(diǎn)改革,可以摸清輸配電環(huán)節(jié)成本,為將來全面核定電網(wǎng)輸配電成本做基礎(chǔ)。”

根據(jù)方案,深圳輸配電價(jià)的核價(jià)基礎(chǔ)為深圳供電局有限公司的輸配電資產(chǎn)和業(yè)務(wù),電網(wǎng)準(zhǔn)許收入等于準(zhǔn)許成本加上準(zhǔn)許收益加上稅金,輸配電價(jià)總水平等于輸配電總準(zhǔn)許收入除以總輸配電量。在這中間,準(zhǔn)許成本是由折舊費(fèi)加上運(yùn)行維護(hù)費(fèi)而來,準(zhǔn)許收益等于可計(jì)提收益的有效資產(chǎn)乘以加權(quán)平均資本收益率。稅金包括企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加。

值得注意的是,“準(zhǔn)許成本加合理收益”看起來簡單,但事實(shí)上并非如此。中國社會科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心特約研究員張安華說:“關(guān)鍵在于‘準(zhǔn)許’和‘合理’,到底準(zhǔn)許多少成本,多少收益是合理的,很難說清楚。”

輸配電價(jià)難以確定的原因是多方面的。首先,中國的電網(wǎng)總資產(chǎn)約為2.57萬億元,涉及領(lǐng)域橫跨金融、制造、礦業(yè)、房地產(chǎn)等眾多領(lǐng)域,統(tǒng)計(jì)工作龐大。其次,國家發(fā)改委也曾在2007和2008年公布過輸配電價(jià)和銷售電價(jià),但其本質(zhì)上只是所謂購銷差價(jià),并非真實(shí)的輸配電價(jià),統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)薄弱。最后,各地差異極大。依據(jù)2007年公布的輸配電價(jià)數(shù)據(jù),最高的是海南省0.215元/千瓦時(shí),最低的河南省僅為0.082元/千瓦時(shí)。產(chǎn)生巨大地域差異的原因是,首先各省市的電網(wǎng)建設(shè)年代不同,折舊率不同。其次是農(nóng)電的輸送成本較高,如果一省農(nóng)電多則成本必然高。但有一點(diǎn)是可以確定的,電網(wǎng)的成本必然包括折舊率、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、輸電費(fèi)、職工薪酬等。

時(shí)機(jī)成熟 深圳先行

對于新電改選擇在此時(shí)的深圳開展是有其深刻原因的。這一方面是由于深圳電網(wǎng)建設(shè)于改革開放之后,各項(xiàng)核算數(shù)據(jù)齊全,較為清晰,適于成為輸配電價(jià)核算的樣本,一方面也由于電改條件已成熟。

深圳具備進(jìn)行電力改革試點(diǎn)的獨(dú)特優(yōu)勢。從二十世紀(jì)80年代開始,深圳市在電價(jià)管理機(jī)制和銷售電價(jià)結(jié)構(gòu)等方面就進(jìn)行了創(chuàng)新。設(shè)立了以電價(jià)調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金為基礎(chǔ)的浮動電價(jià)機(jī)制,然后再依據(jù)用戶的用電負(fù)荷特征數(shù)據(jù),隨時(shí)調(diào)整電價(jià)結(jié)構(gòu),形成了區(qū)別于其他地區(qū)的獨(dú)立電價(jià)體系。

深圳供電局所屬的南方電網(wǎng)公司董事長趙建國曾表示:“南方電網(wǎng)公司是中國電力改革的試驗(yàn)田,肩負(fù)為五省區(qū)服務(wù)的責(zé)任和使命,將全力配合國家電力改革。”按照國家電價(jià)改革部署,南方電網(wǎng)公司在2013年就已經(jīng)向國家發(fā)改委和廣東省發(fā)改委提出建議,打算以深圳作為輸配電價(jià)改革進(jìn)行試點(diǎn)。

除了地點(diǎn)的選擇,時(shí)機(jī)的把握也十分關(guān)鍵。曾鳴認(rèn)為,選擇現(xiàn)在這個時(shí)間來重啟電改,主要有以下幾個原因:一是政治需要。十八屆三中全會明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)。電力是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,此時(shí)推動電力體制改革,促使市場在電力資源配置中起決定性作用,正當(dāng)其時(shí);二是環(huán)境允許。當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),電力發(fā)展也不會像過去那樣出現(xiàn)大幅度波動和規(guī)模性短缺的現(xiàn)象。這為改革創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境條件;三是技術(shù)提升。隨著交易平臺、智能電網(wǎng)等技術(shù)平臺的建設(shè)和完善,為電改提供了相對較好的技術(shù)支撐。

深圳輸配電價(jià)改革要真正達(dá)到預(yù)計(jì)效果,還要進(jìn)行配套改革。曾鳴表示:“一是要做好輸配電價(jià)改革的輿論監(jiān)控和正確引導(dǎo);二開展定價(jià)前的輸配電成本監(jiān)審,做好輸配電價(jià)方案測算及報(bào)批工作;三建立與輸配電價(jià)機(jī)制相適應(yīng)的配套制度,如電網(wǎng)投資管理程序、平衡賬戶管理辦法、電網(wǎng)運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量的考核辦法及獎懲辦法等等。

從電改的邏輯上看,在確定了獨(dú)立輸配電價(jià)、改變了電網(wǎng)的經(jīng)營模式后,下一步是要搭建獨(dú)立的交易平臺,實(shí)施配套改革形成新的電力市場。