據(jù)悉，國(guó)家高層已就國(guó)家發(fā)改委呈交的有關(guān)“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”報(bào)告作出批示，國(guó)務(wù)院也有望于近期討論出臺(tái)相關(guān)政策措施

企業(yè)環(huán)境污染治理思路日前迎來(lái)新突破。

《財(cái)經(jīng)界》近日從相關(guān)渠道獲悉，國(guó)家高層已就國(guó)家發(fā)改委呈交的有關(guān)“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”報(bào)告作出批示，國(guó)務(wù)院也有望于近期討論出臺(tái)相關(guān)政策措施。

第三方治理是指排污企業(yè)與專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司簽訂合同協(xié)議，通過(guò)付費(fèi)購(gòu)買污染減排服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的目的，并與環(huán)保監(jiān)管部門共同對(duì)治理效果進(jìn)行監(jiān)督。

記者了解到，這份報(bào)告由全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華負(fù)責(zé)起草。他指出，相較于傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”模式，國(guó)際上普遍應(yīng)用的第三方治理則有利于提高排污企業(yè)治污效率、環(huán)保部門的監(jiān)管，以及我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。他認(rèn)為，推行第三方治理應(yīng)從大型工業(yè)企業(yè)和集中工業(yè)園區(qū)入手。

利于規(guī)模治污

在我國(guó)，第三方治理模式最先應(yīng)用于火電廠的煙氣脫硫。

2005 年，國(guó)家發(fā)改委與環(huán)?？偩钟“l(fā)了《關(guān)于開展煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作的通知》，以5 大發(fā)電集團(tuán)為試點(diǎn)，大力推廣煙氣脫硫第三方治理。到2010 年底，火電脫硫機(jī)組的比例從2005 年不足12% 提高到86%，工業(yè)二氧化硫排放量較2005 年下降14%，取得了明顯成效。

煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)是典型的工業(yè)專業(yè)治污模式。在政府部門的組織協(xié)調(diào)下，火電廠將國(guó)家出臺(tái)的脫硫電價(jià)以及與脫硫相關(guān)的優(yōu)惠政策形成的收益權(quán)，以合同形式特許給第三方脫硫公司，由第三方脫硫公司承擔(dān)脫硫設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)及日常管理等，完成合同規(guī)定的脫硫任務(wù)。

據(jù)介紹，這樣的成功案例還有燕山石化、上?；@區(qū)和浙江松陽(yáng)工業(yè)園區(qū)的廢水治理等。

目前，大型工業(yè)企業(yè)和工業(yè)集中區(qū)已成為“第三方治理”的先行先試區(qū)。駱建華分析指出，前者由于生產(chǎn)規(guī)模較大，產(chǎn)生的污染物量大而且相對(duì)集中，具備規(guī)模效應(yīng)；后者的核心優(yōu)勢(shì)則在于“集中”所帶來(lái)的污染物量的累積，因而更具備專業(yè)治污的條件。

經(jīng)過(guò)多年探索，眼下我國(guó)第三方治理的條件日臻成熟。駱建華認(rèn)為，隨著市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的推行，特別是“十一五”以來(lái)，節(jié)能減排作為約束性指標(biāo)，國(guó)家采取一系列措施，加大環(huán)境治理力度，帶動(dòng)了環(huán)境服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，也培育了一大批規(guī)?；沫h(huán)保公司，技術(shù)和管理水平不斷提升，業(yè)務(wù)范圍逐漸向工業(yè)污染治理領(lǐng)域擴(kuò)展。

市場(chǎng)化模式

從上世紀(jì)70 年代我國(guó)環(huán)境保護(hù)起步到90 年代初的20 多年間，我國(guó)工業(yè)污染防治一直走的是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的分散治污之路。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、桑德集團(tuán)創(chuàng)辦人文一波此前接受記者采訪時(shí)就指出，這樣的管理模式對(duì)我國(guó)工業(yè)污染治理起到了一定的成效，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的管理模式受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。

來(lái)自市場(chǎng)的一個(gè)最典型的反饋是，環(huán)保投入年年增加，各類環(huán)境污染治理設(shè)施加速建設(shè)，為何環(huán)境質(zhì)量卻不見(jiàn)明顯提升？

因此，文一波認(rèn)為，要解決空氣、水、土壤等各種嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)更多地憑借市場(chǎng)推手，建立起環(huán)境治理的市場(chǎng)體系，而非原先主導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的非市場(chǎng)模式。

正是基于理念的轉(zhuǎn)變，以及市場(chǎng)中的一些先期探索，治理污染應(yīng)交給專業(yè)的環(huán)保企業(yè)這樣一種“你污染、他治理”模式的優(yōu)勢(shì)逐漸被市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)。

駱建華在上述報(bào)告中指出，相對(duì)于傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”模式，排污企業(yè)治理設(shè)施轉(zhuǎn)由掌握專業(yè)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，可以降低治污成本，提高治污效率。同時(shí)，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司之間的合同關(guān)系，促使雙方互相監(jiān)督，互相制約，避免超標(biāo)排污現(xiàn)象的發(fā)生。

排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司的合作模式可以采取委托治理或托管運(yùn)營(yíng)。駱建華指出，兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，前者擁有或者部分擁有；后者不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理。但都要求在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過(guò)運(yùn)營(yíng)確保達(dá)到合同約定的污染減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

仍需完善

第三方治理的成效，國(guó)際市場(chǎng)中早有體現(xiàn)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)當(dāng)前也在積極探索。

據(jù)介紹，經(jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐，我國(guó)已基本形成了包含環(huán)境診斷、治理方案設(shè)計(jì)、談判與簽署、項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、費(fèi)用支付、糾紛仲裁、合同變更與終止等內(nèi)容的第三方治理路徑。

值得提出的是，當(dāng)前這一路徑的實(shí)施過(guò)程并非坦途，還要注意規(guī)避一些障礙。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，目前，我國(guó)工業(yè)污染治理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例仍相對(duì)較低，只有5% 左右，而城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例已達(dá)50% 左右。究其原因，駱建華認(rèn)為主要存在責(zé)任轉(zhuǎn)移、稅收、融資、技術(shù)等問(wèn)題以及因排污企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善等原因?qū)е碌慕?jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

其中，責(zé)任轉(zhuǎn)移障礙被認(rèn)為是給第三方治理造成困擾的一個(gè)重要原因。第三方治理是由排污企業(yè)通過(guò)簽訂服務(wù)合同將污染治理工作委托給環(huán)境服務(wù)公司。問(wèn)題是簽訂服務(wù)合同，能否將排污企業(yè)的治污法律責(zé)任轉(zhuǎn)移至環(huán)境服務(wù)公司。從排污企業(yè)角度看，作為支付治污費(fèi)用的一方，實(shí)現(xiàn)治污責(zé)任的轉(zhuǎn)移是其采用第三方治理的原始動(dòng)機(jī)。如果不管排污企業(yè)是否已嚴(yán)格履行合同，仍需承擔(dān)違法排污所涉法律責(zé)任，其對(duì)第三方治理的積極性將大為降低。

駱建華建議，要解決這個(gè)問(wèn)題，法律上可以從調(diào)整責(zé)任主體角度著手，由過(guò)去的“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)負(fù)責(zé)”調(diào)整為“誰(shuí)排放，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。需要強(qiáng)調(diào)的是，調(diào)整責(zé)任主體的前提是排污企業(yè)嚴(yán)格遵守服務(wù)合同所規(guī)定的各項(xiàng)條款，如果排放未達(dá)標(biāo)，根源是排污企業(yè)違反合同條款，則法律責(zé)任仍屬排污企業(yè)。

談到稅收障礙，駱建華表示，排污企業(yè)如自行解決污染治理問(wèn)題，則治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本，無(wú)須納稅。而一旦委托第三方的環(huán)境服務(wù)公司投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理，排污企業(yè)向環(huán)境服務(wù)公司支付的污染治理服務(wù)費(fèi)用，環(huán)境服務(wù)公司則需繳納各項(xiàng)稅負(fù)，從整體上看，這無(wú)疑是增加了全社會(huì)的污染治理成本。特別是發(fā)電企業(yè)的脫硫項(xiàng)目，實(shí)行第三方治理（即特許經(jīng)營(yíng)）后，還涉及到雙重征稅問(wèn)題，即電網(wǎng)企業(yè)將1.5 分/ 度脫硫電價(jià)支付給電廠須納稅，電廠再將此電價(jià)支付給脫硫企業(yè)又須納稅一次。雙重征稅加大了脫硫成本，

不利于第三方治理模式的推行。

再就是融資障礙。環(huán)境服務(wù)公司要負(fù)責(zé)治理設(shè)施的投資建設(shè)，就涉及到項(xiàng)目融資問(wèn)題。由于治理設(shè)施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設(shè)施之中，其所占土地的使用權(quán)也屬于企業(yè)，作為第三方的環(huán)境服務(wù)公司不能將設(shè)施及土地作為抵押品進(jìn)行貸款。同時(shí)，企業(yè)項(xiàng)目能否將企業(yè)間簽訂服務(wù)合同中的收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押品獲得銀行貸款，尚不明確。因此，環(huán)境服務(wù)公司的融資障礙也是推行第三方治理模式需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

第四，與公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式不同，第三方治理模式中，環(huán)境服務(wù)公司的服務(wù)對(duì)象是工業(yè)企業(yè)，是一種企業(yè)間的合同行為，合同的履行存在較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。比較常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)包括，排污企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致業(yè)務(wù)萎縮甚至倒閉、排污企業(yè)受上游企業(yè)影響或自身所屬行業(yè)整體不景氣導(dǎo)致企業(yè)生存困難等。這些風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)使減排服務(wù)合同難以得到有效履行。因此，推行環(huán)境污染第三方治理，如何妥善解決這些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要在制度上進(jìn)行設(shè)計(jì)。

此外，還有技術(shù)障礙。目前我國(guó)環(huán)境服務(wù)公司研發(fā)力量仍較薄弱、技術(shù)儲(chǔ)備尚顯不足，對(duì)于處理一些復(fù)雜工業(yè)污染問(wèn)題可能力不從心。對(duì)于工業(yè)治理項(xiàng)目，特別是化工園區(qū)等特殊類型的廢污水治理技術(shù)，國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯。

因此，駱建華提出，當(dāng)務(wù)之急是加大環(huán)?？萍纪度?，提高國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)的研發(fā)水平，增強(qiáng)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新能力和集成能力，為第三方治理奠定基礎(chǔ)。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)關(guān)于推動(dòng)企業(yè)污染第三方治理的建議

1、設(shè)立國(guó)家環(huán)?；稹?guó)家設(shè)立環(huán)?；?，推動(dòng)第三方治理，支持環(huán)境服務(wù)公司投資運(yùn)營(yíng)工業(yè)污染治理設(shè)施?；鹳J款項(xiàng)目還款期限長(zhǎng)于銀行期限，貸款利率低于銀行貸款利率。

2、實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)的第三方治理項(xiàng)目，其應(yīng)征的增值稅實(shí)施即征即退政策。環(huán)境服務(wù)公司從事第三方治理所得收入單獨(dú)核算，其所得稅減按15% 征收。對(duì)于環(huán)境治理設(shè)施，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。

3、拓展融資渠道。對(duì)于承擔(dān)第三方治理項(xiàng)目的環(huán)境服務(wù)公司，鼓勵(lì)銀行對(duì)其實(shí)行應(yīng)收賬款、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款等服務(wù)創(chuàng)新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。支持開展第三方治理的環(huán)境服務(wù)公司上市融資，發(fā)行企業(yè)

債券、中小企業(yè)集合債券、短期融資券、中期票據(jù)等債務(wù)融資工具，鼓勵(lì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大對(duì)其擔(dān)保力度。

4、實(shí)施環(huán)境保險(xiǎn)制度。引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開發(fā)相關(guān)環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)和督促高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保。在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時(shí)，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)污染損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，合理設(shè)計(jì)保險(xiǎn)條款。

5、建立誠(chéng)信檔案制度。環(huán)保監(jiān)管部門公開向社會(huì)公布第三方治理項(xiàng)目的治理信息，包括污染治理設(shè)施的運(yùn)行情況、污染物排放達(dá)標(biāo)情況，建立環(huán)境服務(wù)公司誠(chéng)信檔案。

6、加快立法進(jìn)程。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司三者的責(zé)任和義務(wù)，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司之間的法律關(guān)系。

7、強(qiáng)化政府責(zé)任。發(fā)展改革部門加強(qiáng)指導(dǎo)，會(huì)同工信部門做好第三方治理試點(diǎn)和推廣工作。環(huán)保部門強(qiáng)化對(duì)第三方治理的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。科技部門加大環(huán)?？蒲型度耄膭?lì)環(huán)境服務(wù)公司作為研發(fā)主體參與環(huán)?？蒲校岣呶廴局卫砑夹g(shù)水平。