在污染物排放權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)施7年后，國(guó)務(wù)院辦公廳近日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕38號(hào)），提出“排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量……建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國(guó)環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革”。

《指導(dǎo)意見》也強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作，是為了“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，積極探索建立環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)排污單位樹立環(huán)境意識(shí)，主動(dòng)減少污染物排放，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量”。

排污權(quán)有償使用，促進(jìn)污染物總量削減

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、清華大學(xué)總量控制技術(shù)政策研究中心主任陳呂軍告訴記者，排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場(chǎng)機(jī)制，建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許該權(quán)利像商品一樣被買入賣出，以達(dá)到污染減排和保護(hù)環(huán)境的目的。

“《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》中指出，‘推行排污許可證制度，開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立國(guó)家排污權(quán)交易中心，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。’開展排污權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施，對(duì)我國(guó)當(dāng)前實(shí)施節(jié)能減排戰(zhàn)略具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。”陳呂軍強(qiáng)調(diào)，污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)的目的有二。一是告訴排污者們要想排污必須有償取得排污權(quán)，就像他們有償取得土地使用權(quán)一樣，只有這樣他們才會(huì)珍惜這種排污權(quán)；二是通過這一制度，促進(jìn)污染物總量減排，同時(shí)通過價(jià)格機(jī)制進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

環(huán)境保護(hù)部總量司副司長(zhǎng)黃小贈(zèng)進(jìn)一步解釋說(shuō)，排污權(quán)有償使用和交易制度的核心是將全民共同擁有的環(huán)境作為資源進(jìn)行管理，將原來(lái)排污單位無(wú)償獲取排污權(quán)改為有償使用，排污單位可將有償取得的排污權(quán)作為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行交易。此外，對(duì)企業(yè)征收排污權(quán)有償使用費(fèi)和征收排污費(fèi)并不矛盾，不可相互取代。

黃小贈(zèng)說(shuō)，前者是購(gòu)買排污權(quán)利，反映的是占用環(huán)境資源的價(jià)值，基于占用的指標(biāo)量進(jìn)行征收；征收環(huán)節(jié)在前端，是對(duì)排污行為的一種前置約束；作用是確立環(huán)境容量資源的有價(jià)性、稀缺性，目的是推動(dòng)企業(yè)減少環(huán)境資源的占取，以解決我國(guó)環(huán)境容量資源長(zhǎng)期無(wú)價(jià)和低價(jià)使用的問題。后者是進(jìn)行污染補(bǔ)償，根據(jù)排污單位的實(shí)際排放量進(jìn)行征收，征收環(huán)節(jié)在后端，是對(duì)排污行為的末端約束；作用是推動(dòng)企業(yè)減少污染排放，增加環(huán)保資金用于支持重點(diǎn)減排項(xiàng)目建設(shè)。

黃小贈(zèng)表示，排污權(quán)有償使用涉及兩類企業(yè)：一是現(xiàn)有排污單位，《指導(dǎo)意見》明確，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，以及企業(yè)承受能力等，逐步實(shí)行有償取得，而不是一刀切。“這給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作”。二是對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目，排污權(quán)原則上都要以有償方式取得，體現(xiàn)了更嚴(yán)格的管理要求，有利于促進(jìn)新建項(xiàng)目珍惜環(huán)境資源，采取先進(jìn)工藝技術(shù)和污染防治措施，減少污染物排放。

“排污權(quán)交易制度的實(shí)施可以促進(jìn)我國(guó)污染物總量削減。”陳呂軍說(shuō)。

交易受區(qū)域總量、排放標(biāo)準(zhǔn)等政策約束

《指導(dǎo)意見》對(duì)“控制交易范圍”規(guī)定，“排污權(quán)交易原則上在各試點(diǎn)省份內(nèi)進(jìn)行。涉及水污染物的排污權(quán)交易僅限于在同一流域內(nèi)進(jìn)行?；痣娖髽I(yè)（包括其他行業(yè)自備電廠，不含熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組供熱部分）原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易。環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到要求的地區(qū)不得進(jìn)行增加本地區(qū)污染物總量的排污權(quán)交易。工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源進(jìn)行排污權(quán)交易。”

陳呂軍說(shuō)，之所以對(duì)“交易范圍”進(jìn)行控制，首先是由于該制度還在摸索過程中，涉及內(nèi)容很多，還需要試點(diǎn)研究。不過，水污染物的排污權(quán)交易方面，除在流域內(nèi)的企業(yè)可交易外，在縣一級(jí)或地級(jí)市本級(jí)內(nèi)企業(yè)也可交易，但很難進(jìn)行跨區(qū)域交易；而大氣排污權(quán)交易的區(qū)域大一點(diǎn)，理論上可以在全國(guó)范圍內(nèi)交易，二氧化碳的排放權(quán)甚至能做到全球交易。

“目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物三種污染物，由于每個(gè)行業(yè)實(shí)際排放的空氣污染物組分非常復(fù)雜，要做到跨行業(yè)交易比較難。”陳呂軍補(bǔ)充說(shuō)。

除對(duì)交易范圍進(jìn)行控制外，黃小贈(zèng)說(shuō)，《指導(dǎo)意見》還提出“嚴(yán)格落實(shí)污染物總量控制制度”，這是開展試點(diǎn)工作的前提。“試點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格按照國(guó)家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標(biāo)分解到基層，不得突破總量控制上限。”

也就是說(shuō)，排污權(quán)的轉(zhuǎn)移還要受到區(qū)域總量指標(biāo)、環(huán)評(píng)審批、排放標(biāo)準(zhǔn)等其他政策的約束，并且為了保證當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，地方政府的污染治理計(jì)劃等各項(xiàng)環(huán)境管理要求也將對(duì)企業(yè)污染排放有約束作用。因此，雖然企業(yè)可以通過交易機(jī)制在市場(chǎng)上購(gòu)買到排放權(quán)，但實(shí)際排放量還要受到國(guó)家和地方其他環(huán)境保護(hù)法定義務(wù)的制約。黃小贈(zèng)說(shuō)，從總體判斷，通過各項(xiàng)法規(guī)政策的共同作用，排污權(quán)交易制度的實(shí)施基本不會(huì)出現(xiàn)在某個(gè)區(qū)域內(nèi)排污權(quán)過于集中，而導(dǎo)致局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的惡化。

陳呂軍說(shuō)，排污權(quán)交易制度的實(shí)施還有助于促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管，杜絕偷排。

排污權(quán)交易已成國(guó)際上通行的做法

黃小贈(zèng)說(shuō)，當(dāng)前，推動(dòng)污染減排主要依靠行政手段，社會(huì)減排成本較高，減排成果也難以持續(xù)鞏固。排污權(quán)有償使用和交易制度將靈活的市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)保工作中，可產(chǎn)生良好效果。排污權(quán)交易對(duì)污染減排長(zhǎng)效機(jī)制的建立，對(duì)總量目標(biāo)的完成和污染減排的定量化管理以及降低全社會(huì)污染減排成本，都會(huì)起到重要的推動(dòng)作用，排污權(quán)交易也是國(guó)際上通行的做法。

陳呂軍說(shuō)，美國(guó)和歐洲排污權(quán)交易制度，實(shí)施效果有好有壞，“但總的還是不錯(cuò)的，已取得明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。”

陳呂軍舉例道，美國(guó)是最早提出并試行排污權(quán)交易制度的，從20世紀(jì)70年代中后期開始，美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）嘗試將排污權(quán)交易應(yīng)用于大氣污染源和水污染源管理。逐步建立起了以補(bǔ)償、排污銀行和容量節(jié)余等為核心內(nèi)容的一整套排污權(quán)交易體系。其中，美國(guó)實(shí)施二氧化硫排污權(quán)交易政策后，二氧化硫削減量從1980年至1995年，減少了45%，超過預(yù)定目標(biāo)；污染控制費(fèi)用顯著節(jié)省，1994年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，本需要減排的49億美元/年費(fèi)用下降為20億美元/年；空氣中二氧化硫濃度下降37%，顆粒物濃度下降22%，降水的酸積沉現(xiàn)象明顯減少，大氣質(zhì)量得到明顯改善。

“美國(guó)排污權(quán)交易制度顯示，嚴(yán)格的總量限制對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況的影響十分重要；排污信用的削減須真實(shí)有效，排污信用的減少可量化，作為交易的排污權(quán)須可計(jì)量；政府鼓勵(lì)早期的排污削減，交易者能及時(shí)準(zhǔn)確了解到排污信用的供給與需求關(guān)系，交易雙方能很好了解并遵守制定的交易規(guī)則；排污權(quán)交易價(jià)格能隨市場(chǎng)變化自動(dòng)調(diào)節(jié)，盡量減少交易成本；政府在排污權(quán)交易體系中發(fā)揮著重要作用等。”陳呂軍說(shuō)。