2011年3月11日，東日本大地震誘發(fā)海嘯，引發(fā)日本福島第一核電站發(fā)生特大核事故。日本國會“福島核事故調查委員會”發(fā)布的調查報告指出，雖然地震和海嘯是引發(fā)核事故的直接原因，但是事故的根本原因“并非自然災害，明顯是人禍”，根本原因應從東日本大地震發(fā)生前尋找。

報告認為，可以推斷的是，福島第一核電站“曾處于無法保證可抵御地震或海嘯的脆弱狀態(tài)”。“盡管有機會采取措施，核安全監(jiān)管機構和東京電力公司管理層蓄意拖延決策，沒有及時采取措施。”報告強調，東京電力公司與作為監(jiān)管部門的日本原子能安全委員會沒有做出必要的防災準備。

事故發(fā)生后包括時任首相菅直人在內的政府高層“過于介入事故處理現(xiàn)場，造成指揮系統(tǒng)混亂”。福島核事故對日本經(jīng)濟、人民生活、生態(tài)環(huán)境、能源安全造成重大影響，直接加速了菅直人內閣辭職，日本民主黨由執(zhí)政黨淪為在野黨。

我國核能與核技術利用事業(yè)保持良好的安全業(yè)績，運行核電機組從未發(fā)生過國際核事件分級(INES)2級及以上的運行事件,核電廠周邊環(huán)境輻射水平處于天然本底正常漲落范圍內。輻射事故年發(fā)生率由上世紀90年代的每萬枚6.2起下降至目前的每萬枚2起以下，但也發(fā)生過多起放射源丟失被盜事件。

例如，2009年夏，河南杞縣利民輻照廠發(fā)生鈷-60放射源卡源事件，造成公眾恐慌，周圍數(shù)萬群眾逃離現(xiàn)場。被稱為“杞人憂鈷”。最近南京一枚用于探傷的銥-192放射源丟失，3日后在事發(fā)地1公里外找到并安全收儲，放射源沒有對周邊環(huán)境造成污染，1人因輕度急性放射病，接受治療，事件引起社會公眾和媒體的高度關注，一度成為輿論焦點。可見，核安全無小事。

核安全事關核能與核技術利用事業(yè)發(fā)展，事關環(huán)境安全，事關公眾利益，我國是核大國，目前共有運行核電機組19臺、在建核電機組29臺,核電總規(guī)模位居世界第四。我國在用放射源10萬余枚，涉及單位1萬余家，在用射線裝置12萬余臺（座），涉及單位近5萬家，核設施覆蓋全國31個省市自治區(qū)，核安全壓力持續(xù)增大。

環(huán)境保護部（國家核安全局）是負責全國民用核設施安全監(jiān)管的政府機構，作者作為本部核安全總工，深感使命神圣，肩負重任。通過分析核安全與總體國家安全體系中各要素的關系，結合核安全觀精神實質，提出在總體國家安全觀指引下加強核安全工作的建議。

一、核安全與國家安全高度統(tǒng)一

2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會上首次提出總體國家安全觀，強調要以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系，走中國特色國家安全道路。

總體國家安全觀是黨的新一屆領導集體在全面繼承江澤民同志“新安全觀”和胡錦濤同志“綜合安全觀”思想精華的基礎上，準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，從戰(zhàn)略高度和國內國際兩個大局出發(fā)做出的重要論述，是制定國家安全戰(zhàn)略的總綱領和總要求。

總體國家安全觀中的核安全采用了廣義的核安全概念指沒有不適當?shù)暮朔磻秃溯椛湮：?，或者核事故風險與核輻射危害處于人類接受水平以下，包括核設施安全、核材料安全、輻射安全、放射性物質運輸安全和放射性廢物安全以及核安保等。核安保是指防范或阻止核材料在使用、貯存和運輸中被盜、丟失以及非法轉移和防止對核材料和核設施進行人為蓄意破壞的措施。

總體國家安全觀將核安全作為非傳統(tǒng)安全納入國家安全體系，使國家安全的內涵更加豐富，內容更加全面，領域更加寬廣。既體現(xiàn)了國家對安全形勢的科學研判和安全戰(zhàn)略思想的與時俱進，更體現(xiàn)了國家對核安全的高度重視和確保核安全的堅定信心。

（一）堅持以人為本，以人民安全為宗旨

國家安全堅持以民為本、以人為本，突出了人民安全在國家安全體系中的核心性、目的性和主體性。人民安全是國家安全的根本宗旨，無論經(jīng)濟安全、軍事安全、社會安全還是國際安全，相對人民安全而言，都不具有宗旨性地位，都只是實現(xiàn)人民安全的措施和手段。

核安全的總目標是通過建立和維持對放射性危害的有效防御，保護人員、社會和環(huán)境免受電離輻射的危害；其輻射防護目標是保證輻射照射保持低于規(guī)定限值并且合理可行盡量低，保證減輕任何事故的放射性后果；其技術安全目標是采取一切合理可行的措施防止事故，并在一旦發(fā)生事故時減輕其后果。

可見，核安全的目標，是把保護人員和環(huán)境作為最根本的出發(fā)點和落腳點，既符合我國《放射性污染防治法》防治放射性污染，保護環(huán)境，保障人體健康的立法目的，也符合國家安全體系以人民安全為根本宗旨的指導思想。

（二）堅持發(fā)展與安全并重

無危則安，無損則全。習近平同志指出，中國特色國家安全道路既重視發(fā)展問題，又重視安全問題，發(fā)展是安全的基礎，安全是發(fā)展的條件，富國才能強兵，強兵才能衛(wèi)國。具體到核安全，習近平同志在核安全峰會上強調要堅持發(fā)展與安全并重，以確保安全為前提發(fā)展核能事業(yè)。要秉持為發(fā)展求安全、以安全促發(fā)展的理念。

可見，核安全與國家安全都強調發(fā)展與安全的辯證統(tǒng)一。首先，發(fā)展以安全為前提。核能的開發(fā)利用必須以安全為前提。由于核行業(yè)的技術復雜性、事故突發(fā)性、處理艱難性、后果嚴重性、影響深遠性以及高度的社會敏感性，安全必須作為發(fā)展的前提和基礎。第二，安全促進發(fā)展。安全對發(fā)展的促進作用體現(xiàn)在保證發(fā)展的正常和可持續(xù)，發(fā)展只有建立在安全的基礎上，才能真正實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

（三）堅持外部安全與內部安全并重

國家安全體系既重視外部安全，又重視內部安全，對內求發(fā)展、求變革、求穩(wěn)定、建設平安中國，對外求和平、求合作、求共贏、建設和諧世界。

就任何核設施安全而言，同樣要堅持外部安全與內部安全并重。從具體技術角度看，核設施的內部安全是指其預防、糾正或緩解系統(tǒng)設備故障、人員誤操作等內部事件的能力；外部安全是指其抵御和緩解地震、洪水、龍卷風、泥石流等外部自然事件和爆炸、火災、腐蝕性或毒性氣體、以及人為蓄意破壞等人為事件的能力。

從宏觀管理角度看，核設施的內部安全是指核設施的廠址條件、設計成熟度、設備制造質量、工程建造質量、運行技術能力等自身條件；外部安全是指其質量保證體系、行業(yè)管理體系和核安全監(jiān)管體系等外部機制?？梢姡瑹o論從何種角度看核設施內外安全要素都很重要，“缺一不可”，必須統(tǒng)籌兼顧。

當前我國核安全法規(guī)體系包括《放射性污染防治法》一部法律，《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》等7部國務院條例，27項部門規(guī)章和86項指導性文件，對核安全涉及的各領域、各要素均提出了安全要求，國家核安全局必須根據(jù)影響核設施安全的內部人為事件和外部自然事件，及各種現(xiàn)象的發(fā)生頻率和嚴重程度，對核設施建設的安全性進行全程審查，嚴格把關。

二、核安全與國家安全體系中各要素直接相關

（一）核安全與生態(tài)安全

生態(tài)安全是指自然和和半自然生態(tài)系統(tǒng)的安全，即生態(tài)系統(tǒng)完整性和健康的整體水平反映。生態(tài)安全具有①整體性，局部破壞會導致全局性災難；②不可逆性，超過承載閾值后難以修復；③長期性，消除破壞后果的時間遠超造成破壞的時間；④滯后性，破壞后果相對破壞行為較長的時間滯后。

核安全對生態(tài)安全的作用體現(xiàn)在促進正效應和防止負效應兩個方面。促進正效應是指在保證核安全的前提下充分發(fā)揮核電在污染物總量減排中的作用。以遼寧省為例，其2013年全省燃煤電廠二氧化硫和氮氧化物的排放強度分別為2.17克/度和2.39克/度。

據(jù)此，一臺百萬千瓦核電機組年減排二氧化硫1.69萬噸，氮氧化物1.86萬噸，分別相當于遼寧省2013年減排總量的53.3%和23.0%，可見，核電在生態(tài)環(huán)境保護中的作用是非常巨大的。防止負效應是指核電廠按照縱深防御原則，建立多道實體安全屏障和多層次的安全保護系統(tǒng)，使核電廠保持正常運行狀態(tài)，預防核事故的發(fā)生，并在一旦發(fā)生時緩解其后果，從而減少核事故對生態(tài)系統(tǒng)的沖擊。

（二）核安全與經(jīng)濟安全

國家經(jīng)濟安全，是指國家保持其經(jīng)濟存在和發(fā)展所需資源有效供給、經(jīng)濟體系獨立穩(wěn)定運行、整體經(jīng)濟福利不受惡意侵害和非可抗力損害的狀態(tài)和能力，以及國家經(jīng)濟體系中各要素之間、經(jīng)濟體系與其他系統(tǒng)之間聯(lián)系的穩(wěn)固性和可靠性。

在保證核安全的基礎上，確保核工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對經(jīng)濟安全貢獻巨大。一是核電廠建造期間對經(jīng)濟和就業(yè)的帶動作用。據(jù)測算，在核電投資建設期，每1億元核電建設投資可以帶動國內生產總值（GDP）增長1.03億元，創(chuàng)造直接就業(yè)機會625個和總就業(yè)機會3680個。根據(jù)《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》并按照每臺百萬千瓦機組投資130億元計算，十二五期間平均每年新開工四臺核電機組，核電建造投資每年將產生國內生產總值（GDP）約500億元，使經(jīng)濟增速提高0.1個百分點，創(chuàng)造約16萬個總就業(yè)機會。

二是運行期間對經(jīng)濟和就業(yè)的帶動作用。核電運行期，全社會1億元的核電消耗可帶動國內生產總值（GDP）增長1.18億元，創(chuàng)造直接就業(yè)機會71個和總就業(yè)機會1922個。按照現(xiàn)有規(guī)劃，十二五期間核電年均核電產出為1277億元，帶動國內生產總值（GDP）增長約1500億元，使經(jīng)濟增速提高約0.3個百分點，創(chuàng)造約245萬個總就業(yè)機會。

三是拉動工業(yè)體系轉型升級。作為科技密集型產業(yè)，核電技術要求高、產業(yè)關聯(lián)度廣，其系統(tǒng)設計、設備制造、建設運營等環(huán)節(jié)對材料、冶金、化工、機械、儀控等多個行業(yè)提出了較高要求，對于推動上下游關聯(lián)產業(yè)結構優(yōu)化，提高裝備制造國產化、自主化水平，培育和提升自主創(chuàng)新能力，拉動工業(yè)體系轉型升級具有重大意義。

（三）核安全與資源安全

核安全通過確保核能的安全健康可持續(xù)發(fā)展，對我國的資源安全起到多重保障作用。一是核電的安全穩(wěn)定供應有利于緩解能源緊張趨勢。據(jù)統(tǒng)計，十二五前3年我國電力缺口較大，部分地區(qū)在用電高峰時段仍存在限電現(xiàn)象。根據(jù)各省能源需求預測，大部分省份十三五期間的電力缺口在1000萬千瓦以上。

二是核電的安全有序發(fā)展有利于調整能源結構。2013年，中國煤炭消費占一次能源消費比重已達到65.7%，；天然氣消費占5.7%，核電占不到2%。同時，煤炭、天然氣、原油的對外依存度分別為10%、30%和60%，直接影響我國能源安全。三是核電作為替代能源有利于提高化石資源利用效率。煤炭和石油作為化石資源，是不可再生的化工原料，作為燃料直接燃燒利用，是資源和經(jīng)濟上的巨大浪費。

核電的穩(wěn)定性、經(jīng)濟性和高能量密度的特點使其成為增加電力供應、調整能源結構、優(yōu)化化石資源利用的重要選項。

（四）核安全與社會安全

當前,我國的改革發(fā)展正處于關鍵階段,特別是在社會轉型的歷史時期,各種社會矛盾相對比較突出,社會安全與穩(wěn)定呈現(xiàn)出了新的特點,影響社會安全的治安案件、群體性事件和各種突發(fā)性事件數(shù)量有所增多,社會糾紛與矛盾沖突涉及范圍不斷擴大,利益主體間的摩擦和對立程度也在不斷加劇，特別在核電建設問題上，當?shù)厝嗣袢罕妼税踩株P心，一些人對在當?shù)亟ㄔO核電站持反對態(tài)度，因此確保核安全對提高公眾信心、保障社會安全具有積極作用。

首先，核企業(yè)必須認真履行安全責任，環(huán)境保護部（國家核安全局）嚴格安全監(jiān)管，持續(xù)保持我國運行核電機組的安全運行業(yè)績，持續(xù)降低輻射事故，有利于消除公眾恐核心理，增強公眾社會安全感。

其次，核電廠通過分級分區(qū)的實物保護措施防止非法盜取核材料和針對核電廠的人為破壞和恐怖活動，確保核電廠的安全運行和核材料的合法使用；核技術利用裝置的存放及使用場所采取防火、防盜、防丟失、防破壞的安全措施，確保放射源和射線裝置安全。上述安保措施，減少了因放射性物質丟失、被盜導致的治安案件、刑事案件甚至恐怖事件的發(fā)生。

再次，通過信息公開、科普宣傳、公眾座談、專家交流等多種公眾溝通方式，確保公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，暢通各利益相關方訴求表達渠道，提高公眾對核電的接受性和對核安全的置信度，預防和減少涉核群體性事件的發(fā)生，確保社會穩(wěn)定。

（五）核安全與政治安全

政治安全是指國家主權、領土、政權、政治制度、意識形態(tài)等方面免受各種侵襲、干擾、威脅和危害的狀態(tài)。這種狀態(tài)在我國表現(xiàn)為對外保持國家的主權獨立、領土完整和對內保持共產黨的領導和社會主義政治制度的穩(wěn)固。在我國的國家安全環(huán)境中，政治安全的核心是黨的領導的有效性和執(zhí)政地位的穩(wěn)定。

盡管世界各國從歷史上發(fā)生的三次重大核事故中，吸取教訓，進行重大技術和管理改進，推動了核電安全水平的進一步提高，但三次核事故，對事故發(fā)生國都產生了深遠的政治影響。

1979年美國三哩島核事故成為反核人士強烈批評和攻擊政府的核能政策的靶子，迫使美國核管會宣布暫停頒發(fā)新的核電許可。1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故既是一起震撼國際社會的生態(tài)災難，也是一起震垮蘇聯(lián)社會主義政權的政治災難，為蘇聯(lián)的解體與社會體制的崩潰起到了推波助瀾的作用。2011年福島核事故雖然直接原因是極端自然災害組合造成的，但國際社會特別是日本國內歸咎于日本政府官僚主義嚴重、監(jiān)管機構缺乏獨立性、對危機反應遲鈍、應急管理混亂等，從而加速了日本政黨輪替。

核安全是綜合國力的體現(xiàn)和重要標志之一，一個國家的核事故應急處理往往能反映出國家政權控制力和國家意志力強弱。核安全問題處理是否適當及時，事關民心向背和政權安危，必須從國家政治安全的高度給予足夠關注和重視。

三、加強我國核安全工作的思考和建議

（一）統(tǒng)一思想，明確核安全的共同責任

總體國家安全觀提出“打造命運共同體，推動各方朝著互利互惠、共同安全的目標相向而行”。核安全同樣如此，確保安全是核安全各相關方和每一個參與者的共同責任。

其中，核設施、核技術利用單位對核設施、核材料、放射性物質的安全、工作人員和公眾以及環(huán)境安全承擔全面責任；負責新建、改建、擴建工程的總承包單位在合同范圍內承擔核安全相關物項、服務的質量責任；設計、制造、施工等其他單位對合同范圍內的核安全相關活動承擔質量責任，并接受采購方或其委托方的監(jiān)督；核行業(yè)主管部門對核設施和核技術利用單位承擔行業(yè)管理責任，核安全監(jiān)管部門獨立行使核安全監(jiān)督權，對核安全承擔監(jiān)督管理責任。

可見，無論核工業(yè)企業(yè)還是政府部門，確保核安全是各方的共同責任。只有每一個環(huán)節(jié)都以如履薄冰的態(tài)度、實事求是的原則、科學嚴謹?shù)淖黠L對待核安全問題，才能確保核安全長治久安。

（二）完善體系，建立集中統(tǒng)一的管理體制

習近平同志強調，國家安全委員會成立的目的就是要建立集中統(tǒng)一、高效權威的國家安全體制?？梢哉f，國家安全委員會的成立是我國國家安全的強有力的組織保證。

與國家安全體制相比，我國的核安全管理體制有待進一步優(yōu)化。目前，我國核安全監(jiān)管機構由環(huán)境保護部（國家核安全局）三個核安全業(yè)務司、六個地區(qū)監(jiān)督站和兩個技術中心組成，我國全面采用國際原子能機構安全標準作為我國安全標準，采用與國際核大國相同的監(jiān)督管理模式，對保證核安全起到了積極的作用。

但是國家核安全局只是一塊牌子而不是實體機構，具體核安全業(yè)務工作由環(huán)境保護部三個業(yè)務司承擔。這種機構設置一方面影響了對外開展工作的權威性和公信力，另一方面也影響了內部工作的有效性和效率。國際原子能機構在2010年對我國核安全監(jiān)管進行綜合評估時指出，中國政府應將核安全監(jiān)管機構建成一個具備相應能力的實體機構。

面對我國核能、核技術利用事業(yè)的發(fā)展，在落實核企業(yè)的安全責任的同時，還必須充分發(fā)揮我國核安全監(jiān)管當局的獨立性、權威性和有效性，才能確保核安全。建議恢復設立環(huán)境保護部管理的國家核安全局，實現(xiàn)核安全監(jiān)管的組織保證。

（三）加強管理，提高核安全治理能力

成立國家安全委員會，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。治理體系是治理能力的制度基礎，治理能力是治理體系的具體實踐，治理體系為本，治理能力為用。

完善核安全的治理體系，一要進一步強化以核安全立法為代表的制度體系；二要進一步細化以立法、許可、監(jiān)督、執(zhí)法為重點的功能體系；三要進一步深化以分析評價、校核計算、實驗驗證為導向的方法體系；四要進一步固化決策、組織、指導、執(zhí)行、督查的運行體系。

加強核安全的治理能力，在目標追求上要以實現(xiàn)管理能力與技術能力的同步提升為落腳點，在基本原則上要以改革創(chuàng)新為著力點，在實現(xiàn)路徑上要以轉變政府職能，強化安全監(jiān)管為出發(fā)點。

一要居安思危，增強憂患意識，堅持長遠眼光，按照縱深防御的原則做好核安全工作；二要轉變職能，按照理順關系、優(yōu)化結構、提高效能的要求深化行政審批制度改革；三要敢于碰硬，對老大難問題要敢于亮劍，消除監(jiān)管的盲區(qū)、死角和短板；四要提升能力，大力核與輻射安全監(jiān)管技術研發(fā)基地建設，全面提升核安全監(jiān)管技術水平；五要創(chuàng)新治理方式，將法律、行政、經(jīng)濟等剛性治理方式與約談、幫扶、教育等柔性治理方式相結合。

（四）嚴慎細實，充分發(fā)揮監(jiān)管效能

核安全監(jiān)管必須堅持嚴慎細實的工作作風，把安全第一作為所有工作的第一要務。一是嚴，堅持制度從嚴，切實做到凡事有法可依，杜絕制度漏洞；堅持審評從嚴，把好準入關，對各類不符合項從嚴審查；堅持監(jiān)督從嚴，加大監(jiān)督檢查力度，及時、全面發(fā)現(xiàn)各種不利于安全的因素，不放過任何安全隱患；堅持執(zhí)法從嚴，對于任何違法違規(guī)行為，都要在查清事實的基礎上，依法依規(guī)從嚴處理。

二是慎，堅持安全第一、保守決策。必須將安全第一保守決策的原則貫穿于核安全審評、監(jiān)督、執(zhí)法各個環(huán)節(jié)，落實于設計、制造、安裝、調試、運行各個階段，強化風險意識，加強風險管理，對安全隱患早發(fā)現(xiàn)、早控制、早解決，以審慎的態(tài)度做好核與輻射安全監(jiān)管各項工作。

三是細，堅持精細管理，明確管理責任，定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正；規(guī)范各項工作，規(guī)范各類監(jiān)督檢查程序并有效實施；注重細節(jié)，精益求精，不放過任何苗頭，不留下任何隱患。

四是實，樹立務實之風。監(jiān)督檢查要實，整改要求要實，跟蹤問效要實，要強化督導，從嚴問責，力求實效。

通過認真學習領會習總書記的總體國家安全觀和中國核安全觀，進一步堅定了我們在確保安全的基礎上，高效發(fā)展核能的決心。作為我國核安全監(jiān)管部門的一員，我將兢兢業(yè)業(yè)、不辱使命、努力作好核安全工作，為促進我國核能、核技術事業(yè)又好、又快、安全發(fā)展做出貢獻。 （作者：劉華 環(huán)境保護部核安全總工師）