倚重手段而輕忽機制，既是現(xiàn)代行政效能低下的體現(xiàn)，也是權(quán)力不甘心退場而對改革的必然反噬。

電力是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。一般認(rèn)為，電力價格是整個電力體系的核心， 連接并反應(yīng)著供給與需求的變化，也直接關(guān)系著電力與用電部門各利益主體營收支出的核心利益?？傮w而言，電力在我國仍舊是一個高度管制的能源部門，這一特點突出地表現(xiàn)在發(fā)電、輸配電、用電以及整個價格體系的不靈活。其中，發(fā)電價格、輸配電電價與終端銷售電價由政府制定并決定調(diào)整的節(jié)奏與幅度，缺乏市場發(fā)現(xiàn)價格與發(fā)電市場份額的機制與基礎(chǔ)設(shè)施。

在電力體制改革的大背景下，認(rèn)識到以上存在的問題，電力行業(yè)逐步開展了“大用戶直供”、改革調(diào)度機制、“輸配分開”、“配售分離”、“水火同價”價格改革等試點或者前期準(zhǔn)備工作。但是，由于這些體制安排的特點與路徑依賴，對于這些改革與措施的解讀與評價，“中國特色”的地方居多。本文就電價這一核心問題做一個初步的引子，辨析幾個重要的概念與理念，希望引發(fā)更多的討論。

價格機制與價格手段

由于長期政府控制、行政定價的原因，在我國，電力價格在一定的程度上更像是一種政策工具，用來實現(xiàn)政策目的的“價格手段”。比如限制高耗能、補貼最貧困人口，甚至彌補電力建設(shè)支出(比如三峽基金)。但是必須指出，機制與手段二者未來需要更顯性地區(qū)分。

電價機制重要的是解決市場價格的內(nèi)生性問題，是所謂市場機制的核心要素。典型的以市場為基礎(chǔ)的價格機制中，最終市場的價格是供需雙方內(nèi)生出的一個雙方可以達成交易的價格平衡點。如果供需發(fā)生任何方向的變化，這一平衡點就有可能改變。

在我國，主要發(fā)電企業(yè)獲得的價格屬于“成本驅(qū)動”(cost-driven)的模式，典型的比如“煤電聯(lián)動機制”。根據(jù)這種機制的規(guī)則，煤電標(biāo)桿電價水平要跟隨煤價變動而調(diào)整。一方面，這種變化是基于燃料成本為基礎(chǔ)的計算，缺少對消費側(cè)需求動態(tài)的考量;另一方面，具體調(diào)整與否以及調(diào)整幅度需要行政程序的觸發(fā)。但是，這仍然可以看做電價動態(tài)變化的一種機制。

而價格手段屬于行政手段的一種，服從于額外的政策目標(biāo)，屬于政府政策的一部分。典型的政策手段就是從價稅收，實現(xiàn)政府調(diào)節(jié)收入、抑制消費等政策目的。比如，針對抑制稀缺石油消費的燃油稅，針對碳排放引發(fā)全球氣候變化的碳稅等等。與稅收相對應(yīng)的，是政府的補貼，可以看做是負的稅收。

一般而言，價格手段會在價格機制形成的價格水平之上打入一個“楔子”。價格機制解決價格如何變化的問題，而價格手段服從于政府能源管理的目標(biāo)。認(rèn)識清楚了電價機制與手段的區(qū)別，可以幫助我們更好的理解最終價格的結(jié)構(gòu)與形成。電價手段如果過多，占據(jù)了電價水平的主體部分，那么其作為機制而變化以引導(dǎo)供需行為的作用就會削弱甚至完全消失，這就近似于完全行政定價了，手段與機制的界限就模糊了。

這一機制與手段的區(qū)分對于我們以下要討論的問題都是必要的。

電價內(nèi)生機制對資源優(yōu)化配置至關(guān)重要

電價機制是市場配置資源的核心要素。理論上的探討將是比較抽象的，涉及到價格與供需變化互動在資源優(yōu)化配置中的作用。在此，我們以水電的本地消納和外送安排舉例說明。我國的四川、云南等地水電資源極其豐富，水電是當(dāng)?shù)叵{、還是外送符合總體效率原則，是一個在任何尺度(小時、天、季度、年、中期與長期)都處于變化中的問題。短時的需求波動、水庫的來水波動與季節(jié)性豐枯差異、本地與目標(biāo)地的需求年度變化與供應(yīng)平衡、長期的電源結(jié)構(gòu)等，都會影響水電的“最優(yōu)流向”。這種市場的瞬息變化，是行政性定價與根據(jù)成本變動調(diào)整根本無能為力的，從而會造成資源優(yōu)化配置的障礙。

根本上，水電的本地使用、就近消納無須付出長距離外送成本(這屬于交易成本，屬于整體上需要盡可能減少的部分)，是大部分情況下的有競爭力的選擇。一般而言，在充分滿足本地需求的基礎(chǔ)上才有外送的動力，也只有這樣，才是符合全局最優(yōu)的選擇。但是，歷史上(比如2012年)，四川電網(wǎng)在豐水期都曾經(jīng)出現(xiàn)本地用電緊張局面，這不能不說是資源的嚴(yán)重錯配。僵化的規(guī)劃體制、缺乏電力市場發(fā)現(xiàn)性價格是根本性的原因。

由于電力傳輸高損耗的特點，過大范圍(比如超過1500公里，電力傳輸成本將超過總用電成本的25%以上)的調(diào)配在多數(shù)情況下都不會是資源優(yōu)化配置的方向。在一個起作用的電力市場中，即使存在物理上的連接，這樣的電力潮流流向即使短期存在，長期也是不可持續(xù)的，因為它將刺激電力受入地區(qū)更低成本機組的建設(shè)。隨著中國市場化程度的提高、交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善與統(tǒng)一市場的建設(shè)，東中西部的要素價格將進一步趨同，能源運輸成本的大小將成為決定資源優(yōu)化配置方向的重要、甚至決定性的因素。

大用戶直購電機制與限制高耗能的政策

目前，作為電力體制改革的起步，大用戶直購電以其操作較為直接、能力建設(shè)要求與復(fù)雜程度相對較低有望成為積極推進的政策。但是，大用戶直購電可能會使高耗能行業(yè)享受比現(xiàn)在更低的電價水平。這一點引發(fā)了相當(dāng)多的爭議，頗有中國特色。

大用戶直購應(yīng)該是一種機制，屬于供用雙方直接見面，通過類似“雙向拍賣”的方式確定雙方均可以接受的電力價格的交易行為。限制高耗能產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該屬于政策限制，屬于手段的范疇。最起碼，不能因為高耗能可能獲得較低的電價，就認(rèn)為大用戶直購電是不對的。如果限制高耗能被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)哪康?，需要通過抬高其面臨的電價限制其發(fā)展，那么加稅抬高其能源成本屬于局部政策手段。不應(yīng)該因為高耗能可能因直購電享受更低的電價，從而“投鼠忌器”，就限制一般性的整體經(jīng)濟機制安排發(fā)揮作用。

更進一步，從根本上講，對于高耗能的限制理由應(yīng)該在于其環(huán)境的負外部性，這一問題的解決有賴于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提高與執(zhí)行的剛性。高耗能并不具有“原罪”，其用電行為并不存在負的外部性影響。

高耗能產(chǎn)業(yè)，顧名思義，指的是能源消耗程度比較高的產(chǎn)業(yè)，也就是能源密集型產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)上，鋼鐵、建材(比如水泥、玻璃)、化工、有色(比如煉鋁)、造紙、石化等行業(yè)屬于認(rèn)識中的高耗能工業(yè)，其能源成本在總成本中的比例超過20%，大部分在30-60%，而有機化工可能超過80%。IEA的統(tǒng)計匯總顯示，這幾類高耗能產(chǎn)業(yè)的總能耗要占到全球工業(yè)能耗的70%，20%的增加值，以及25%的直接就業(yè)。一句話，能源是高耗能行業(yè)的主要投入。

歐盟與德國的案例可以給我們提供一些如何看待高耗能的啟示。

由于可再生能源的迅猛發(fā)展，德國需要征收電價附加以提供足量補貼，其可再生補貼在終端電價中的比例要占到終端電價的1/4到1/3，達到6歐分以上。但是包括高耗能的大工業(yè)一般都可以獲得可再生能源附加負擔(dān)的部分或者全額減免。在促進能源轉(zhuǎn)型的可再生能源法案(EEG)2.0版本(討論中)， 明確寫明：要確保能源電力密集型工業(yè)的未來的競爭力。分析其減免的動機，大企業(yè)的游說無疑是原因之一，但是理性看待高耗能的作用也不無關(guān)系。事實上，歐洲一直是世界上最大的能源密集型產(chǎn)品的出口地區(qū)，重要的不是高耗能與否，而是其效率與競爭力如何。

2014年初，我國出臺了針對鋼鐵水泥玻璃產(chǎn)業(yè)基于能耗標(biāo)準(zhǔn)的懲罰性電價水價，這是一種行政價格手段。這一政策沒有做到電價機制與政策工具的有效區(qū)分。在“審批”框子里面打轉(zhuǎn)的“價格手段”，自由量裁權(quán)巨大，極易導(dǎo)致腐敗與尋租;另一方面，不區(qū)分機制與手段，容易將價格的手段式調(diào)整等同于價格改革，于真正的改革——建立整體價格機制無甚關(guān)聯(lián)。沒有機制的建立，價格的分門別類的調(diào)整(比如媒體有消息稱，高耗能產(chǎn)業(yè)要建立階梯電價)會使得價格體系進一步復(fù)雜化、破碎化，破壞統(tǒng)一市場的發(fā)展，完全與改革的方向背道而馳。多收的“電費”賬戶的去向，是否補貼了由于高耗能發(fā)展而受損的群體(如果有)，也有待進一步透明。這是現(xiàn)實中的一個迫切的問題。高耗能享受更好的經(jīng)濟效率也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，電價機制改革決定的。

總體而已，大用戶直購機制作為電力體制改革的起點，具有重要的意義。

第一，可以一定程度上破除電網(wǎng)壟斷性經(jīng)營，還原Utility(電力公共事業(yè))的真意。大用戶將是售電市場的第一批批發(fā)商與用電主體。

第二，通過直接交易，減少中間交易成本、解決價格的內(nèi)生性問題、發(fā)現(xiàn)行政定價距離“最優(yōu)價格”的差距。過去的行政定價存在著對價格體系的扭曲，比如相對于電力的價值，有些地區(qū)電價水平過高(比如東部地區(qū)，依賴于廉價進口煤炭)，有些地區(qū)電力價格水平過低(比如煤炭產(chǎn)區(qū)附近的電廠，其節(jié)省的運輸成本在煤炭市場化后極其有限)，這些問題有望得到一定程度的糾正。

第三，對于進一步電力體制改革具有程序性與能力建設(shè)的意義。

這一改革措施，無疑將提高總體電力運行的效率，“做大蛋糕”，通過降低交易成本與最終電價與產(chǎn)品成本，提高發(fā)電、輸電與用戶的“福利總水平”。這一改革對整體的意義重大，非常必要，那么必須沖破受損利益群體的阻撓。改革的整體“必要性”(提高整體效率)與改革的分布式影響可能阻礙改革“可行性”(部分利益群體受損)的問題不能混為一談。

可再生能源優(yōu)惠電價屬于“政策手段”

對可再生能源提供優(yōu)惠固定電價，以降低其發(fā)展風(fēng)險是世界各國的通行做法。其理論的依據(jù)在于先進技術(shù)面臨的“市場失靈”，需要政府干預(yù)。這種失靈表現(xiàn)在：可再生能源初始成本較高，但是隨著規(guī)模擴大、學(xué)習(xí)效應(yīng)而有大幅下降的可能性。如果初期沒有政策的支持，可再生的市場份額不會擴大，而份額不會擴大，其成本也無法降低到具有市場競爭力的程度。這一“雞蛋困局”需要政策手段來干預(yù)，以幫助可再生能源擴大市場份額，從而避免鎖定在低份額上，無法對污染物減排與氣候變化做出長期的貢獻。這一優(yōu)惠電價，與中國對水電、氣電、核電的分門別類行政定價(割裂統(tǒng)一的電力市場)，盡管最終形式一樣，但是其理論依據(jù)截然不同，不能往一起歸類。

因此，可再生的優(yōu)惠電價屬于“政策手段”的范疇。這一手段在可再生能源成本大幅下降，具有了市場競爭力之后應(yīng)該退出。目前，得益于中國制造的低成本，歐洲與美國的太陽能發(fā)電都接近于這一階段。

但是，這一手段退出與否，與市場化改革推進沒有關(guān)系。在我國，要加速這一政策手段的退出，配套的改革必不可少。在筆者看來，取消居民電價補貼“手段”是目前亟待推進的措施。

目前來看，這種居民用電補貼政策的依據(jù)明顯不足，問題越來越大。首先，對大部分最低收入以上的人群，用電負擔(dān)在整體支出負擔(dān)中的比例都已經(jīng)很小，取消補貼對大部分群體影響不大;

其次，這種低電價并沒有降低整體居民支出的總負擔(dān)，因為工商業(yè)的高昂電價必然要通過其他日常消費品傳導(dǎo)給用戶，可以說在降低“總體居民支出”負擔(dān)方面沒有幫助;

再次，最低收入人群的用電負荷是用來保障基本生活需要的，已經(jīng)低到無法再低。整個居民用電僅占總用電量的13%左右，這部分人群的比例就更低了。這部分人群，無疑需要追加能源服務(wù)補貼，但是直接發(fā)放貨幣補貼顯然更有針對性與效率;

最后，人為壓低、不反映市場價值(可以用工商業(yè)價格代表)的居民用電價格，使居民用戶產(chǎn)生了價格錯覺，有礙于新興可再生能源的經(jīng)濟性與競爭力的提高，特別是分布式光伏應(yīng)用。如果沒有扭曲的價格手段，分布式光伏將在我國迎來爆發(fā)式的增長，將是朝向我國“最優(yōu)電力結(jié)構(gòu)”調(diào)整的巨大推動力。

取消交叉補貼還是建設(shè)統(tǒng)一市場的要求。如果居民總體電價水平上漲50%，反映其成本與市場價值，可以進一步降低工商業(yè)電價5%-10%。這一政策變化，將具有對于居民電力消費信號指引的象征意義。

在我國電價在各種意義上(包括居民支出負擔(dān)、可貿(mào)易部門參與國際競爭、稅負水平)基本已經(jīng)“趕歐超美”(這屬于電價比較的事實描述性判斷，不涉及未來電力需要漲還是需要降的“規(guī)范”表達。限于篇幅，另文論述，但這是基本的結(jié)論)的背景下，這一政策變化對于工商業(yè)競爭力提升也具有實質(zhì)性意義。

不存在獨立于電力改革的“電價”改革

通過以上的分析，可以明顯的看出，我們通常所指的電價改革，指的并不是電價水平的高低問題，而是電價的定價機制。電價是如何產(chǎn)生的問題，這顯然涉及到整體電力部門的改革，屬于遷一而動全身。在一定意義上，電價改革與電力改革是同一個意思的兩種表述。建立電力市場仍然是改革的重中之重，而供需雙方直接見面是建立電力市場的前提。

因為缺乏電力市場，西南低成本的水電無落地之處;因為缺乏電力市場，風(fēng)電太陽能對降低上網(wǎng)電價的作用無法發(fā)揮;因為缺乏電力市場，“煤電互保”以鄰為壑的鬧劇反復(fù)上演。建立市場化為基礎(chǔ)的電力市場，應(yīng)該是電力改革的基本目標(biāo)，這需要明確。