4月下旬，全國人大表決通過新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，為該法1989年通過后的首次修改。用一組數(shù)據(jù)可以反映出此次環(huán)保法修訂的艱難歷程和利益博弈程度:歷時三年，兩次更換起草機(jī)構(gòu)，三易其稿，第四版終修成正果。分析稱新《環(huán)境保護(hù)法》是我國現(xiàn)行法律中最嚴(yán)格的一部專業(yè)領(lǐng)域行政法，其對環(huán)保執(zhí)法、處罰和公訴主體都有了更明確的說法。

環(huán)保執(zhí)法的對象是環(huán)境，但實(shí)際滲透到國民經(jīng)濟(jì)各個組成部分，僅就工業(yè)領(lǐng)域，從產(chǎn)品設(shè)計(jì)到環(huán)保產(chǎn)業(yè)，再到工業(yè)消費(fèi)品，涉及面極寬。本文集中討論對當(dāng)前日益突出的原料工業(yè)產(chǎn)能過剩的影響，認(rèn)為新環(huán)保法將遏制工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張。

首先，處罰設(shè)計(jì)加重，將直接影響現(xiàn)有企業(yè)的產(chǎn)能釋放。

新法采取了對環(huán)境違法行為按日計(jì)罰、上不封頂?shù)拇胧?，破解?dāng)前環(huán)境違法成本低、變相鼓勵污染的弊端，從法律制度設(shè)計(jì)上破解處罰力度弱難題。

2011年我國渤海灣漏油事故，國家僅能對肇事者美國康菲石油公司按法律最高處罰20萬元，賠償養(yǎng)殖戶因溢油事故的損失總計(jì)16.83億元，這與2010年美國就墨西哥灣漏油事件對英國石油公司處以百億美元的巨額罰單相比，對比鮮明。再比如，國內(nèi)霧霾嚴(yán)重，原因之一在于企業(yè)偷排污染，有的企業(yè)寧愿罰款也不愿主動防治，大氣污染防治工作推進(jìn)艱難，存在著違法成本低、守法成本高的極不正常現(xiàn)象，舉例，鋼鐵行業(yè)的環(huán)保設(shè)施(布袋除塵)運(yùn)行費(fèi)用每噸一百元以上，低負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)或關(guān)停環(huán)保設(shè)備，一個中等規(guī)模鋼企可每年減少支出數(shù)千萬元，已遠(yuǎn)超應(yīng)接受罰款的數(shù)額，企業(yè)自然缺乏防治污染動力。因此，按日計(jì)罰，上不封頂，從制度設(shè)計(jì)上堵住漏洞，從而形成對企業(yè)偷排污染的強(qiáng)大震懾力。

因此，新環(huán)保法施行將對現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)形成影響，尤其造紙、石化、冶金等高耗能重污染行業(yè)，迫使這些行業(yè)將加大環(huán)保設(shè)施投入，形成整體行業(yè)的環(huán)保投資，全行業(yè)的平均生產(chǎn)成本將有所上移。然而，由于產(chǎn)能過剩，向下游消費(fèi)用戶轉(zhuǎn)移成本能力較弱，最終，環(huán)保成本將大部分由工業(yè)企業(yè)來承擔(dān)。這樣，環(huán)保技改和盈利情況持續(xù)難改觀，驅(qū)動現(xiàn)有企業(yè)有被動變主動，加快淘汰落后產(chǎn)能淘汰，從而抑制鋼鐵、煤炭、鋁、稀土等企業(yè)的產(chǎn)能利用率。

新環(huán)保法對不同企業(yè)影響差異較大。各個行業(yè)的龍頭企業(yè)，原有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)較高，市場份額較大，對現(xiàn)有設(shè)備的環(huán)保投入較小，從而整體受益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合和市場份額集中。而中小高耗能高污染企業(yè)，面臨市場退出風(fēng)險，尤其上不封頂?shù)奶幜P手段，對私營業(yè)主的心理震懾更明顯。所以，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，政府需要加快推出司法解釋，執(zhí)行一定的損害計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并建議對超過處罰企業(yè)營業(yè)收入一定比例(比如20%-50%)的處罰結(jié)果，要施行網(wǎng)絡(luò)公開制度和上級部門備案制度，從而規(guī)范處罰行為。

其次，強(qiáng)化環(huán)評，將遏制工業(yè)企業(yè)后期產(chǎn)能新建步伐。

新環(huán)保法提升了環(huán)評的地位。一方面，從實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評，“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施”。地方政府在制定土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評價。近年來，地方土地開發(fā)項(xiàng)目，吸引投資的工業(yè)園區(qū)，這些開發(fā)規(guī)劃一般都是由當(dāng)?shù)卣疇款^推動。然而，落實(shí)規(guī)劃環(huán)評，是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門監(jiān)察當(dāng)?shù)卣?，形成下級監(jiān)察上級或平級，執(zhí)行力差成為各地環(huán)保部門頭疼問題，規(guī)劃環(huán)評存在著“先上車、再補(bǔ)票”，新法直接將其作為必備條件，法律設(shè)計(jì)上給了環(huán)保部門更高的權(quán)力。此外，舊法只對建設(shè)項(xiàng)目的評價做了原則性規(guī)定，并且只涉及了污染防治領(lǐng)域，新法規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn),擅自開工建設(shè)的,由負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的部門責(zé)令停止建設(shè),處以罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。”

強(qiáng)化環(huán)評，將遏制工業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張。多年來，地方政府為招商引資，各地大興開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)。一般由當(dāng)?shù)卣绕诮M織土地開發(fā)，三通一平后，再將土地以協(xié)議或者拍賣等形式轉(zhuǎn)讓給企業(yè)建設(shè)新廠。在稅費(fèi)等方面的傾斜比拼下，存在著“政策上開綠燈”情況，有的企業(yè)先開工，后補(bǔ)環(huán)評手續(xù)。這樣，地方政府主導(dǎo)的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，成為原料產(chǎn)業(yè)密集投建的重要平臺，而隨著原料企業(yè)密集入駐投產(chǎn)，開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)會逐漸成為集中污染重災(zāi)區(qū)。目前，規(guī)劃環(huán)評的高度被提高后，各地施行重點(diǎn)污染物排放總量，礙于當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量的硬性條件，新建產(chǎn)能的步伐將被束縛。

總結(jié)新環(huán)保法的修訂，過程艱難，結(jié)果較好，仍存瑕疵。比如公民依然不是環(huán)保公益訴訟主體、環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)依然偏弱。但是，千里之行，始于足下，解決環(huán)境問題難以一蹴而就，持續(xù)地將污染的外部性內(nèi)化到企業(yè)成本，環(huán)境改善趨勢逐漸明朗，這也將遏制工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能無序擴(kuò)張。接下來，各地需思考細(xì)化執(zhí)行，莫讓費(fèi)盡心思出臺的文件打了折扣，化為一紙空文。