編者按：為緩解我國天然氣供需緊張形勢，確保天然氣長期穩(wěn)定供應(yīng)，4月23日，國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長效機(jī)制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。如何準(zhǔn)確理解“長效機(jī)制”的內(nèi)涵？

記者：聯(lián)系2012年出臺的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和新版《天然氣利用政策》，您認(rèn)為，此次《意見》出臺的背景是什么？

劉毅軍：無論是《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，還是新版《天然氣利用政策》，其制定都是基于“天然氣供應(yīng)相對過剩”的預(yù)期。以后者為例，一改2007年舊版《天然氣利用政策》抑制需求的總基調(diào)，積極鼓勵擴(kuò)大天然氣利用領(lǐng)域和規(guī)模，大幅度增加了優(yōu)先類和允許類的天然氣用戶類型。

然而自2012年冬天以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和環(huán)境保護(hù)等因素拉動我國天然氣剛性需求快速增長，特別是受治理霧霾天氣影響，全國多個省份加快煤改氣、油改氣進(jìn)程，致使天然氣需求量過猛增長。當(dāng)時預(yù)計2013年天然氣供需缺口可能超過100億立方米。而未來一段時間，天然氣作為優(yōu)質(zhì)、高效、清潔能源，其需求還將大幅增加，貢獻(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。綜合上述原因，保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)的壓力可能長期化。

正是在天然氣供需形勢發(fā)生大變化的背景下，國家發(fā)改委出臺《意見》，結(jié)合實際情況，對此前的政策做出部分調(diào)整，同時從梳理機(jī)制著手，為天然氣“十三五”發(fā)展規(guī)劃開展前期工作，目的就是從長效機(jī)制入手化解供需緊張矛盾，確保天然氣長期穩(wěn)定供應(yīng)。

記者：黨的十八屆三中全會提出，要切實轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)。在這個背景下，我們應(yīng)如何理解“長效機(jī)制”的內(nèi)涵？

劉毅軍：能否實現(xiàn)長期穩(wěn)定供應(yīng)，是我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。從政府簡政放權(quán)的視角來看，《意見》正是在系統(tǒng)地回答，面對天然氣供應(yīng)可能長期偏緊的局面，除發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用外，政府還能夠做些什么。而所謂“長效機(jī)制”，就是政府通過制度設(shè)計、確保制度發(fā)揮作用，長遠(yuǎn)看通過法律，規(guī)范化、可預(yù)期地應(yīng)對包括突發(fā)情況在內(nèi)的各種挑戰(zhàn)。

比如，《意見》比以往政策更加明確“氣到底干什么用”，提出保障供應(yīng)的兩大方向：一是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，以確保居民用氣安全穩(wěn)定供應(yīng)為核心，基本滿足民生用氣需求；二是到2020年累計滿足“煤改氣”工程用氣需求1120億立方米?？紤]到很多“煤改氣”工程實施后，改善環(huán)境用氣直接變成民生用氣，因此《意見》優(yōu)先保供的方向，是以民生為出發(fā)點和落腳點的。

但受我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈所處發(fā)展階段和具體情況影響，保障以上兩個供應(yīng)方向的壓力很可能長期化。特別是民生用氣無法僅依靠價格手段解決所有問題。因此《意見》除建立供給側(cè)的長效機(jī)制外，還格外突出需求側(cè)管理，強(qiáng)調(diào)建立有序用氣長效機(jī)制。如按落實氣源情況，對“煤改氣”工程進(jìn)行規(guī)劃、計劃控制；強(qiáng)化合同在天然氣購銷和供用氣中的強(qiáng)制力，并完善調(diào)峰等合同條款；制訂有序用氣方案和調(diào)度方案，應(yīng)對應(yīng)急處置；建立天然氣監(jiān)測和預(yù)測、預(yù)警機(jī)制等等。

記者：《意見》所構(gòu)建的保障供應(yīng)長效機(jī)制核心內(nèi)容是什么？在解決調(diào)峰問題方面，《意見》遵循何種思路？

劉毅軍：《意見》構(gòu)建保障供應(yīng)長效機(jī)制，最關(guān)注兩方面內(nèi)容：一是天然氣供應(yīng)總量能不能保證；二是如何解決調(diào)峰難題。

在供應(yīng)總量上，《意見》提出“到2020年天然氣供應(yīng)能力達(dá)到4000億立方米，力爭達(dá)到4200億立方米”目標(biāo)。雖然存在壓力，但考慮到“十三五”期間我國非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)或?qū)⑻崴伲约斑M(jìn)口天然氣日益多元化，長期資源接替保障序列正穩(wěn)步形成，個人認(rèn)為按期實現(xiàn)這個目標(biāo)沒有太大問題。

值得注意的是，調(diào)峰能力不足是目前我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的一大短板。未來隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，民生用氣比例將逐步攀升，還將進(jìn)一步加劇調(diào)峰需求矛盾。

《意見》解決調(diào)峰難題的思路，不僅強(qiáng)調(diào)技術(shù)調(diào)峰，鼓勵儲氣設(shè)施建設(shè)；同時還強(qiáng)調(diào)制度調(diào)峰，加強(qiáng)需求側(cè)管理。在前一個方面，《意見》落實天然氣銷售企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)各自的調(diào)峰義務(wù)，提出各類市場主體依法平等參與儲氣設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營，制定鼓勵儲氣設(shè)施建設(shè)的政策措施，對儲氣設(shè)施的資金籌集、投資和運(yùn)營成本的回收有了更明確的制度安排。而在后一個方面，制訂有序用氣方案和調(diào)度方案，研究推行可中斷氣價等價格政策，通過培育大量可中斷用戶、可轉(zhuǎn)化用戶，緩解調(diào)峰壓力。

記者：建立長效機(jī)制的背后，《意見》還旨在推動哪些結(jié)構(gòu)性深層改革？

劉毅軍：《意見》將天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革置于首位，通過做好油氣勘探開發(fā)體制改革試點工作，推動上游深層改革。通過研究制定天然氣管網(wǎng)和LNG接收、存儲設(shè)施向第三方公平接入、公平開放的政策措施，推動中游深層改革。通過進(jìn)一步理順天然氣與可替代能源價格關(guān)系等，推動下游深層改革。通過加快理順車用天然氣與汽柴油的比價關(guān)系，建立健全居民生活用氣階梯價格制度，研究推行非居民用戶季節(jié)性差價、可中斷氣價等價格政策，反映更注重終端的定價機(jī)制安排。（劉毅軍為中國石油大學(xué)（北京）教授）