近十年來，煤炭的高強度開采已經(jīng)給煤炭產(chǎn)區(qū)帶來了嚴重的環(huán)境問題。作為我國的主體能源，煤炭需求量短期內(nèi)還會進一步增長。雖然有進口煤作為補充，但主要供給還靠國內(nèi)自產(chǎn)，煤炭開發(fā)的主戰(zhàn)場正逐漸向生態(tài)更脆弱的西部轉(zhuǎn)移。

往事不可追，來者尤可鑒。吸取以往的經(jīng)驗教訓，接下來該如何在礦區(qū)開發(fā)中（尤其是西部新礦區(qū)），做好環(huán)境保護工作？本報記者專訪了中國煤炭科工集團北京華宇工程有限公司副總工程師兼環(huán)境工程所所長麥方代。

做好頂層設(shè)計

根據(jù)生態(tài)紅線、區(qū)域生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線，礦區(qū)開發(fā)的布局、規(guī)模、時序，以及下游產(chǎn)業(yè)配置等，都應(yīng)考慮在內(nèi)

“西部煤炭大開發(fā)應(yīng)該做好頂層設(shè)計。我國不光是煤炭行業(yè)，很多行業(yè)都缺乏較好的頂層設(shè)計。”麥方代是十一屆全國政協(xié)委員，她說有一年兩會政府工作報告中提到了頂層設(shè)計，大家對這個新名詞很感興趣，但頂層設(shè)計由誰來做，怎么做，做完了怎么指導(dǎo)下一步的工作，需要好好思考一下。

“十八屆三中全會提出要劃定生態(tài)紅線，到底什么是生態(tài)紅線？紅線怎么劃？生態(tài)紅線不會只是一條線吧，應(yīng)該是一個含義非常豐富的概念。”麥方代說，“比如資源開發(fā)，煤炭產(chǎn)量要有‘天花板’，我們到底能夠開采多少煤炭，在什么地方開采，哪些地方能開采，哪些地方不能開采，哪些地方即使有資源，也不能動，這就是資源開發(fā)利用的上線。”

每個區(qū)域都得有生態(tài)功能的保障基線。每個區(qū)域都有特定的生態(tài)功能，例如，兩淮地區(qū)是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，內(nèi)蒙古東部是草原生態(tài)環(huán)境。每個區(qū)域都有其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能定位。煤炭開發(fā)必須以保障該區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、維持生物多樣性為前提。“那就得面上保護，點上開發(fā)，有條件地開發(fā)。例如不能把草原生態(tài)環(huán)境變成荒漠，這就是生態(tài)功能的保障基線。”

再有，一個區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量應(yīng)該有安全底線。為了滿足人居環(huán)境和人體健康的基本需要，不同的環(huán)境功能區(qū)劃對大氣環(huán)境、水環(huán)境、噪聲環(huán)境都有一定的要求，可以分為一類功能區(qū)、二類功能區(qū)、三類功能區(qū)等。“每個功能區(qū)都有環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境容量的要求，煤炭資源的開發(fā)，轉(zhuǎn)化項目的建設(shè)，以及各類污染物的排放，必須確保不突破區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的安全底線。”麥方代說。

麥方代認為，礦區(qū)開發(fā)需要根據(jù)這些“線”做好頂層設(shè)計，礦區(qū)開發(fā)的布局、規(guī)模、時序，以及下游產(chǎn)業(yè)配置等，都應(yīng)考慮在內(nèi)。“一個礦區(qū)有幾百億噸的資源儲量，是否一定要在同一個時期十個八個、甚至幾十個煤礦一起開發(fā)，一哄而上？應(yīng)該有個循序漸進的開發(fā)過程，有序開發(fā)、合理開發(fā)、有條件地開發(fā)，實現(xiàn)煤炭安全、綠色開發(fā)。”她說，“做好頂層設(shè)計，從宏觀層面把握好這些，否則新疆就是下一個山西。”

提早編制環(huán)評

在礦區(qū)總體規(guī)劃草案上報審批之前開展環(huán)評工作，將環(huán)評提出的重要環(huán)境約束指標、環(huán)境合理的規(guī)劃方案調(diào)整建議提供給規(guī)劃的編制和審批部門

麥方代認為，環(huán)評的早期介入，是從決策源頭實現(xiàn)污染預(yù)防和生態(tài)保護的重要途徑。要真正發(fā)揮環(huán)評對礦區(qū)開發(fā)環(huán)境保護的指導(dǎo)作用，就應(yīng)該在礦區(qū)總體規(guī)劃草案上報審批之前開展環(huán)評工作，將環(huán)評提出的重要環(huán)境約束指標、合理的規(guī)劃方案調(diào)整建議提供給規(guī)劃的編制和審批部門，作為決策部門審批的重要依據(jù)。

她舉了一個例子。晉北大型煤炭基地某礦區(qū)位于山西中北部、呂梁山北端的黃土高原，氣候干旱、植被稀少、水土流失嚴重。該礦區(qū)的開發(fā)與環(huán)境保護矛盾比較突出，涉及的環(huán)境保護目標眾多，有汾河、桑干河河源保護區(qū)，還有森林公園、國家地質(zhì)公園、明長城、引黃工程南干渠等。該礦區(qū)在總體規(guī)劃的編制過程中開展了規(guī)劃環(huán)評，環(huán)評對礦區(qū)涉及的重要敏感保護目標進行了識別，分析了規(guī)劃布局與重要保護區(qū)的沖突，提出了規(guī)劃調(diào)整建議，并將意見提交給了國家發(fā)改委。這就是環(huán)評早期介入的案例，真正實現(xiàn)了從決策源頭預(yù)防污染和保護環(huán)境。

目前我國環(huán)評早期介入還存在一些問題。例如不少礦區(qū)總體規(guī)劃在國家發(fā)改委已經(jīng)對其批復(fù)后才開展規(guī)劃環(huán)評，這種情況下環(huán)評對規(guī)劃方案的優(yōu)化調(diào)整建議就很難落實。

另外，部門之間缺乏溝通，使一些戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評沒有真正發(fā)揮作用。環(huán)保部組織編制了一些能源開發(fā)的戰(zhàn)略環(huán)評，如黃河上中游能源開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評、西部大開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評等，從綜合性的宏觀層面對區(qū)域能源開發(fā)提出了重要的環(huán)境約束性指標，能源開發(fā)布局、規(guī)模等方面的環(huán)境優(yōu)化建議等。這些戰(zhàn)略環(huán)評的成果應(yīng)該建立一個共享機制，使戰(zhàn)略環(huán)評的成果真正成為指導(dǎo)政府部門宏觀決策的依據(jù)。

嚴格準入條件

根據(jù)地質(zhì)采礦條件和生態(tài)環(huán)境承載能力，合理選用充填開采、部分開采、協(xié)調(diào)開采等特殊開采方法，控制地表和巖層移動變形，保護生態(tài)環(huán)境和水資源

環(huán)保專家所提的準入條件，可不是我們平常所說的企業(yè)規(guī)模和單井產(chǎn)能規(guī)模那么簡單。

“在西部開發(fā)煤炭，不能再像東部一樣了。規(guī)?；?、先進的開采技術(shù)和環(huán)境治理技術(shù)，這些準入條件必須要提，否則還是會走先污染后治理的老路。”麥方代說，“對一些特殊的地區(qū)，我們要轉(zhuǎn)變觀念，要提出特殊開采工藝的要求，推廣煤炭綠色開采工藝。根據(jù)地質(zhì)采礦條件和生態(tài)環(huán)境承載能力，合理選用充填開采、部分開采、協(xié)調(diào)開采等特殊開采方法，控制地表和巖層移動變形，保護生態(tài)環(huán)境和水資源。”

有些國家對礦產(chǎn)開發(fā)的要求極其嚴格，不僅考慮到對環(huán)境的影響，甚至包括對生物多樣性的保護。如果采礦威脅到某些動植物的生存，都有可能被禁止開采或指定影響最小的開采方式。這么做，開采成本肯定會提高。而我國目前很多煤炭工程的設(shè)計理念，還是以最大限度、最低成本采出煤炭資源為首要目標。

麥方代認為，煤炭工業(yè)要向良性、可持續(xù)的方向發(fā)展，就應(yīng)該本著提供潔凈能源的主導(dǎo)思想，從勘探、設(shè)計、建設(shè)、開發(fā)、后續(xù)生產(chǎn)全過程控制，要大力推行先進的生　產(chǎn)工藝和清潔生產(chǎn)技術(shù)，也要做好末端治理和副產(chǎn)品資源綜合利用。也就是說我們提供的煤炭，不僅最后呈現(xiàn)的產(chǎn)品要是潔凈的，生產(chǎn)過程也要真正是綠色的。

繳納復(fù)墾保證金

企業(yè)向政府繳納礦山生態(tài)復(fù)墾保證（抵押）金，數(shù)量足以保證礦山復(fù)墾，如果企業(yè)按規(guī)定履行了恢復(fù)環(huán)境的義務(wù)，政府按比例退還

國外礦山生態(tài)恢復(fù)均納入采礦許可證制度之中，實行礦山復(fù)墾保證（抵押）金制度。麥方代認為，這種制度是值得我國借鑒的。

據(jù)介紹，在美國，辦理采礦相關(guān)手續(xù)時，必須按政府規(guī)定的數(shù)量和時間繳納礦山生態(tài)復(fù)墾保證金，如果企業(yè)按規(guī)定履行了土地復(fù)墾義務(wù)并達到政府規(guī)定的恢復(fù)標準，政府將按完成的工作和相應(yīng)的比例退還該保證金，否則政府將動用這筆資金進行土地復(fù)墾工作，復(fù)墾要求遵循“原樣復(fù)墾”的基本原則。

在澳大利亞，礦業(yè)公司采礦必須交納礦區(qū)復(fù)墾抵押金，這樣做是為了促進礦山被破壞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，礦區(qū)復(fù)墾抵押金的數(shù)量必須足以保證礦山復(fù)墾。礦業(yè)公司必須在每年規(guī)定的時間向礦業(yè)主管部門提交“年度環(huán)境執(zhí)行報告書 ”，進行年度復(fù)墾工作的回顧，如果不提交“年度環(huán)境執(zhí)行報告書 ”，礦業(yè)主管部門會再次通知提交。倘若再不提交，礦業(yè)主管部門就將考慮告知礦業(yè)權(quán)授權(quán)部門收回采礦業(yè)權(quán)。

麥方代說，有這樣的制度，企業(yè)才會真正自覺地去恢復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境。

全過程環(huán)境管理

制定環(huán)境影響評價后、分階段環(huán)境保護驗收制度，實行重點區(qū)域、重點行業(yè)建設(shè)項目階段性環(huán)境許可制度，改變“一次環(huán)評定終身”

現(xiàn)階段，我國開展的煤礦建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作主要是事前評價，實行的是一次性評價全過程許可的原則。工程項目一旦通過驗收，運營期產(chǎn)生的環(huán)境問題，特別是一些以生態(tài)和地下水資源影響為主的建設(shè)項目，將缺乏有效的監(jiān)督管理制度。

眾所周知，煤炭開發(fā)是生命周期比較長的行業(yè)，一個煤礦從投產(chǎn)到關(guān)閉，很可能要經(jīng)歷幾十年甚至上百年。在這個漫長的過程中，環(huán)境影響評價和環(huán)境治理的技術(shù)都在不斷進步，環(huán)境保護的標準也在不斷提高。

然而，由于煤炭開采對生態(tài)、地下水的影響相對滯后，在煤礦項目竣工試運行期間，其對生態(tài)環(huán)境、地下水資源等的影響尚未充分暴露，生態(tài)恢復(fù)措施也均未實施，因此，在項目竣工環(huán)境保護驗收時，只能驗收污染治理措施的建設(shè)情況和運行效果，無法對這類項目實際造成的生態(tài)和地下水資源影響，以及生態(tài)保護措施的落實情況進行全面檢驗和準確評估。而項目一旦通過驗收，則在其后運營中產(chǎn)生的生態(tài)和地下水問題將可能成為環(huán)境管理的盲點。

“鑒于煤炭行業(yè)的這種特殊性，我們認為不能一次環(huán)評、一次驗收定終生。應(yīng)該制定環(huán)境影響評價后、分階段環(huán)境保護驗收制度，實行重點區(qū)域、重點行業(yè)建設(shè)項目階段性環(huán)境許可制度，改變‘一次環(huán)評定終身’，建立環(huán)境影響長效管理機制。”

“在項目運行中間，一個適當?shù)臅r期，在生態(tài)和地下水的影響都顯現(xiàn)后，開展環(huán)境影響后評價。通過這種后評價，回顧分析項目運行中實際存在的環(huán)境問題，對原環(huán)境影響評價預(yù)測的準確性、合理性進行驗證，提出補救措施及影響預(yù)測技術(shù)方法的改進意見。”麥方代說。