當(dāng)下，能源行業(yè)的改革正在拉開(kāi)大幕。

積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、治理環(huán)境污染、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)……在熱烈的討論中，有一種聲音顯得尤為冷靜，就是用法律引導(dǎo)和維護(hù)改革的順利健康發(fā)展。正如習(xí)總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的“改革必須于法有據(jù)。”

但是，目前能源領(lǐng)域正面臨著相關(guān)法律法規(guī)不完善、法律規(guī)定與實(shí)際脫軌等現(xiàn)象。隨著改革的深入，法制的缺位將成為市場(chǎng)化改革的掣肘。能源改革亟須立法“補(bǔ)位”。

油氣行業(yè)是能源領(lǐng)域改革的重點(diǎn)。而作為經(jīng)濟(jì)“血液”的油氣資源迄今沒(méi)有一部統(tǒng)一完整的油氣管理法律。油氣行業(yè)的基本制度以及對(duì)油氣礦權(quán)、對(duì)外合作、管道安全、稅費(fèi)制度、土地、環(huán)保等領(lǐng)域的立法分散于不同的法律法規(guī)，并由不同政府部門執(zhí)行。這將為即將開(kāi)展的一系列油氣領(lǐng)域改革帶來(lái)“隱形柵欄”。

3月6日，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)石油集團(tuán)董事長(zhǎng)周吉平在小組討論發(fā)言中對(duì)油氣領(lǐng)域的合資合作提出三條具體建議，每條都關(guān)乎法律法規(guī)。

“首先要對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，修訂完善《礦產(chǎn)資源法》，或者出臺(tái)《石油法》，特別是增加油氣勘探開(kāi)發(fā)合資合作的相關(guān)規(guī)定，解決國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)參與油氣開(kāi)發(fā)的法律問(wèn)題。其次是修訂和完善《陸上石油對(duì)外合作條例》。目前的條例只適用于外資合作。應(yīng)完善與社會(huì)資本、民營(yíng)資本合作的條例，明確準(zhǔn)入企業(yè)的資質(zhì)、技術(shù)、人員、經(jīng)驗(yàn)等條件，以便更好地監(jiān)管。針對(duì)不同類型的油氣田可以設(shè)定不同的門檻，以更好地加快推進(jìn)油氣勘探開(kāi)發(fā)力度。”周吉平說(shuō)。

由于油氣是不可再生的寶貴資源，為防止無(wú)序開(kāi)采造成資源浪費(fèi)，周吉平還建議堅(jiān)持油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)的國(guó)家一級(jí)管理，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，保護(hù)礦權(quán)人的合法權(quán)益。

同樣面臨法制滯后的還有電力行業(yè)。隨著電力行業(yè)的改革發(fā)展，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)主體、行業(yè)技術(shù)與生產(chǎn)力、外部環(huán)境等都發(fā)生巨大變化。這部1995年制定的法律顯然不適合于當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀。去年，全國(guó)兩會(huì)上就有多名委員提出《電力法》的修改建議。

3月9日，當(dāng)記者問(wèn)及能源行業(yè)哪些法律法規(guī)需要修訂時(shí)，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家電網(wǎng)公司董事長(zhǎng)劉振亞開(kāi)門見(jiàn)山：“《電力法》。”

隨著新能源的加快發(fā)展，智能電網(wǎng)和分布式能源將引領(lǐng)新的發(fā)展趨勢(shì)。行業(yè)的健康發(fā)展亟須法律規(guī)范導(dǎo)航，但專業(yè)化的法律法規(guī)卻遲遲未出。

為此，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)電力國(guó)際有限公司董事長(zhǎng)李小琳建議出臺(tái)《分布式能源與智能電網(wǎng)管理辦法》，并在《電力法》的修訂過(guò)程中，明確分布式能源發(fā)展方向、管理模式等，使分布式能源的發(fā)展有法可依。

除了無(wú)法可依，還有一些能源法律和法規(guī)，因?yàn)槊撾x實(shí)際情況而遭遇“有法不依”的困境。

“現(xiàn)在的《可再生能源法》就遇到了執(zhí)行難落實(shí)的問(wèn)題，比如其中規(guī)定的可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。”全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)電力投資集團(tuán)公司黨組書(shū)記、總經(jīng)理陸啟洲坦言，“這種規(guī)定沒(méi)有考慮到我國(guó)的國(guó)情，讓國(guó)家電網(wǎng)公司全額收購(gòu)，是做不到的。它還承擔(dān)著整個(gè)社會(huì)的電力供應(yīng)和電力資源優(yōu)化配置的任務(wù)。”

毫無(wú)疑問(wèn)，法律法規(guī)的缺位將使改革的步伐變得緩慢。“法律對(duì)改革的順利進(jìn)行有著很強(qiáng)的保障作用，如果無(wú)法可依，那么相應(yīng)的權(quán)利會(huì)受到限制，流程不會(huì)很規(guī)范，制度也不會(huì)很完整，導(dǎo)致改革之路面臨很多不穩(wěn)定因素。另外，沒(méi)有相關(guān)的法律支持，改革的推進(jìn)也會(huì)有很大的難度。”中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)吳鐘瑚告訴記者。

改革與法制的“前后腳”讓改革之路顯得崎嶇難行。改革與法制到底應(yīng)是怎樣的辯證關(guān)系？

“理論來(lái)講，應(yīng)該立法在先，改革在后。但是，我國(guó)的改革是‘摸著石頭過(guò)河’，一邊摸索改革，一邊建立法制，所以我國(guó)的改革跟法制的健全配套同步進(jìn)行比較合適。”吳鐘瑚解釋，“而現(xiàn)在改革缺乏法律保障，改革與法律之間沒(méi)有產(chǎn)生密切的聯(lián)系，歸根結(jié)底還是法律意識(shí)的問(wèn)題。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，依靠政府的行政力量推動(dòng)而缺乏法律保障，改革不會(huì)穩(wěn)步推進(jìn)。”

既然傷及改革大計(jì)，那為何這些法律修訂工作卻難以推進(jìn)？

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家能源局副局長(zhǎng)史玉波接受本報(bào)記者采訪時(shí)坦言：“能源領(lǐng)域的《煤炭法》《礦產(chǎn)資源法》《電力法》等法律的修訂確實(shí)有些滯后，雖然修訂意見(jiàn)已經(jīng)提上日程多年，但各方面的定位、職責(zé)、監(jiān)管等內(nèi)容還無(wú)法確定。能源關(guān)系國(guó)計(jì)民生，必須慎重，而法律固定下來(lái)又是很系統(tǒng)的工程，所以進(jìn)展緩慢。能源局也在積極推進(jìn)，今年已經(jīng)把推進(jìn)能源法制建設(shè)的具體工作寫進(jìn)了重點(diǎn)工作規(guī)劃中。”

改革只爭(zhēng)朝夕，法制建設(shè)必須快步追上，護(hù)佑同行。對(duì)于加快能源立法，吳鐘瑚認(rèn)為主要是立法體制的問(wèn)題。他指出，現(xiàn)在立法制定審批程序比較煩瑣，像《石油天然氣法》這種國(guó)家層面的法律，能否通過(guò)取決于人大常委會(huì)。首先需要主管部門的報(bào)告，報(bào)告還得通過(guò)國(guó)務(wù)院的審查，審查通過(guò)后才能遞交人大常委會(huì)審議。“所以，應(yīng)該有一個(gè)起草單位主抓能源法律的制定修訂事宜。不要讓改革的推進(jìn)受到立法體制的約束。”吳鐘瑚建議。