此前傳聞的剝離管網(wǎng)、民營(yíng)準(zhǔn)入等內(nèi)容并未進(jìn)入三中全會(huì)公告，但隨后的全會(huì)決議極有可能觸及相關(guān)改革的具體綱要。

自8月底蔣潔敏貪腐窩案爆發(fā)以來(lái)，中石油這個(gè)“長(zhǎng)子”又一次被推到了風(fēng)口浪尖，一時(shí)間關(guān)于分拆中石油的方案?jìng)餮圆粩?，而分拆管道公司則是傳言最多，也被認(rèn)為是最靠譜的一個(gè)版本。熱傳的“383改革建議”更是提高了人們“將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度”的預(yù)期。

管道運(yùn)輸是石油天然氣工業(yè)中不可或缺的一環(huán)，相對(duì)于其他運(yùn)輸形式，管道是運(yùn)送油氣最方便最合理和效率最高的方式，從上游到下游，從煉廠到用戶(hù)，從批發(fā)到零售都離不開(kāi)管道，石油是這樣，天然氣更是這樣。一個(gè)半世紀(jì)的石油天然氣工業(yè)發(fā)展，國(guó)家之間、公司之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)一直圍繞著“由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)，又由誰(shuí)送到市場(chǎng)”這兩個(gè)問(wèn)題而展開(kāi)。油氣管道一頭連著資源一頭連著市場(chǎng)，投資巨大并有自然壟斷的屬性。通常，一條管道的投資建設(shè)和走向不僅決定了一個(gè)重大油氣項(xiàng)目的興衰成敗，甚至是一個(gè)國(guó)家一個(gè)地區(qū)日后數(shù)十年經(jīng)濟(jì)乃至政治競(jìng)爭(zhēng)能力的優(yōu)劣。

沒(méi)有油氣的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)就沒(méi)有管道需求，沒(méi)有管道設(shè)施，許多油氣田也不能投入開(kāi)發(fā)生產(chǎn)。盡管管道可以被視為資源的一部分，但至今世界各國(guó)對(duì)于管道投資，尚無(wú)類(lèi)似于上游探勘開(kāi)發(fā)的幾種固定的投資管理分成模式和監(jiān)管架構(gòu)，法律規(guī)則也五花八門(mén)。一個(gè)國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)發(fā)展和監(jiān)管模式，與該國(guó)政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦，乃至人文歷史變遷都緊密相關(guān)。即便是同一個(gè)國(guó)家，在不同的發(fā)展時(shí)期也有不同的模式和制度安排。歐洲具有最發(fā)達(dá)的天然氣跨國(guó)管網(wǎng)體系，即便如此，德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)等國(guó)的管網(wǎng)建設(shè)投資、管理和監(jiān)管規(guī)則也各不相同，但并沒(méi)有因此影響整個(gè)歐洲石油天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和高效使用。油氣管道網(wǎng)絡(luò)總的發(fā)展趨勢(shì)是開(kāi)放市場(chǎng)、多元投資，以及政府加強(qiáng)監(jiān)管。

早在1998年中石油、中石化兩大公司重組時(shí)，曾就管道是否應(yīng)該獨(dú)立的問(wèn)題反復(fù)討論。假設(shè)當(dāng)時(shí)讓管道獨(dú)立了，由誰(shuí)來(lái)管理，由誰(shuí)來(lái)投資建設(shè)，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管等這些都是難題。所以討論來(lái)討論去，大家還是認(rèn)為把管道公司放在石油公司里最為合適。因?yàn)槭紫仁凸颈仨毥鉀Q自己油氣資源的輸送問(wèn)題，積極性肯定最高；其次，當(dāng)時(shí)的管道建設(shè)很落后，需要大量的投資，且投資回報(bào)期很長(zhǎng)，只有當(dāng)時(shí)以建設(shè)垂直一體化航母級(jí)企業(yè)為目標(biāo)的石油公司可以承擔(dān)。

到2002年，中國(guó)第一條天然氣長(zhǎng)輸管道“西氣東輸”開(kāi)工之時(shí)，原國(guó)務(wù)院體改辦體改所就提交了一份《長(zhǎng)距離管輸與城市配氣監(jiān)管框架研究》的報(bào)告，提出了天然氣與管輸分離，并成立相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議。此后，關(guān)于成立獨(dú)立管道運(yùn)營(yíng)公司的設(shè)想和建議，又不止一次地被提起和討論。

而近十年來(lái)，中國(guó)的天然氣年均消費(fèi)增長(zhǎng)超過(guò)15%，本土產(chǎn)量年均增長(zhǎng)也超過(guò)了10%，天然氣管網(wǎng)建設(shè)更是進(jìn)入了超常規(guī)的發(fā)展階段，2005年至2010年6年間，年均增加天然氣管道干線、支干線3700公里，2011、2012這兩年年均增加量更高達(dá)5000公里?，F(xiàn)有天然氣主干管網(wǎng)一半以上是在最近這十年建成的。2012年中國(guó)消費(fèi)了近1500億立方米天然氣，管網(wǎng)輸送能力為1600億立方米，大致上滿(mǎn)足了消費(fèi)增長(zhǎng)的需求。“三桶油”尤其中石油，這些年對(duì)油氣管道進(jìn)行了超強(qiáng)力度的投資建設(shè)。

盡管過(guò)去十年中國(guó)天然氣高速發(fā)展，已經(jīng)成為全球第四大消費(fèi)國(guó)和第七大生產(chǎn)國(guó)，但天然氣在一次能源中的占比仍然很低，僅為5.5%，是聯(lián)合國(guó)近200個(gè)成員中最低的國(guó)家。這不僅與中國(guó)第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)的地位不符，長(zhǎng)期過(guò)高的煤炭消費(fèi)造成了嚴(yán)重的空氣污染，環(huán)境不可持續(xù)也成為了國(guó)家持續(xù)發(fā)展最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)之一。在此背景下，減煤增氣的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成為最現(xiàn)實(shí)的選擇。煤層氣、頁(yè)巖氣、煤制氣、進(jìn)口管道氣、進(jìn)口LNG等，一時(shí)間多元?dú)怏w能源和能源轉(zhuǎn)型對(duì)天然氣的強(qiáng)勁需求，使得現(xiàn)有的獨(dú)家排他的管道投資運(yùn)營(yíng)模式成為瓶頸。此外，還有管道運(yùn)輸成本和監(jiān)管等問(wèn)題。在這一大背景下，管道業(yè)務(wù)分拆的再次被高分貝地提了出來(lái)。

15年過(guò)去了，回頭看1998年那次討論，應(yīng)該說(shuō)當(dāng)時(shí)管道業(yè)務(wù)不分離的決定是正確的，直到今天，還是“三桶油”為了解決自己油氣產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)膯?wèn)題，對(duì)管網(wǎng)投資保持最高的積極性。15年來(lái)，關(guān)于分拆重組油氣管道業(yè)務(wù)的多次討論，包括正在進(jìn)行的這一次討論，幾乎所有方案都是需要通過(guò)政府那只“看得見(jiàn)的手”，而不是市場(chǎng)那只“看不見(jiàn)的手”來(lái)完成。改革開(kāi)放35年了，石油工業(yè)是市場(chǎng)化改革相對(duì)滯后的一個(gè)行業(yè)，價(jià)格市場(chǎng)化的進(jìn)程還遠(yuǎn)未完成，通過(guò)市場(chǎng)配置資源的進(jìn)程也遠(yuǎn)未完成。盡管相對(duì)滯后，但油氣行業(yè)絕不是一個(gè)改革靜止不動(dòng)的行業(yè)，它與整個(gè)國(guó)家一道進(jìn)入了改革發(fā)展的新的歷史階段，非常規(guī)油氣、煤制油氣和新煤化工等產(chǎn)業(yè)的崛起，即使是最壟斷的上游業(yè)務(wù)和管道業(yè)務(wù)也開(kāi)始有多元投資，市場(chǎng)配置資源的力量正在逐漸加強(qiáng)。

到底以何種方式，來(lái)推動(dòng)正處于快速增長(zhǎng)、投資巨大，而又在寡頭壟斷控制下的油氣改革進(jìn)程？模式一是先行政分拆“三桶油”的管道業(yè)務(wù)，再重組一家或幾家管道公司，以政府行為推進(jìn)市場(chǎng)化的模式；模式二是通過(guò)邊緣革命，增量改革，培養(yǎng)市場(chǎng)力量，鼓勵(lì)多元投資、所有管道必須向第三方開(kāi)放等穩(wěn)步漸進(jìn)的模式，以市場(chǎng)配置資源，最終完成管道體系的市場(chǎng)化改革。

第一種模式來(lái)得快，只要政府下決心，說(shuō)干就能干，但可能后患不少。因?yàn)樯嫌芜€是寡頭壟斷狀態(tài)，與1998年時(shí)沒(méi)有太大不同，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有市場(chǎng)，行政重組反而增加了管理界面，增加了成本，投資主體和投資積極性也不會(huì)增加，效率難以增加，做出一鍋“夾生飯”。第二種模式是漸進(jìn)式改革，需要時(shí)間較長(zhǎng)，但可以發(fā)揮多方面積極性。中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程本就是漸進(jìn)的過(guò)程，對(duì)于漸進(jìn)的改革我們有比較成熟的一套做法和經(jīng)驗(yàn)。

這兩種方案可以比較的假設(shè)前提是，都不會(huì)對(duì)快速增長(zhǎng)的管道建設(shè)需求造成明顯的影響。我的判斷是，油氣管道體系的改革還遠(yuǎn)未到“時(shí)不我待”的時(shí)點(diǎn)。三家石油央企的責(zé)任感和主人翁精神還沒(méi)有完全消退，仍可繼續(xù)超常的管道建設(shè)投資。更重要的是，管網(wǎng)體系是驟然式改革還是漸進(jìn)式改革其實(shí)都不是問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于上游油氣資源領(lǐng)域的改革是否到位。只有上游的寡頭壟斷打破，中游管網(wǎng)才可能形成市場(chǎng)化的議價(jià)談判能力。

十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用和更好發(fā)揮政府的作用。以此原則判斷，油氣管道體系改革可能更傾向第二種模式。通過(guò)政府政策引導(dǎo)和市場(chǎng)因素的自我培育，最終通過(guò)市場(chǎng)完成管道資源的配置，水到渠成。雖然時(shí)間要多一些，但可以減少折騰，減少損失，實(shí)現(xiàn)更有效率的資源重組。