11月28日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見》正式下發(fā)?！兑庖姟贩Q，自2012年以來，受市場需求下降、煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后以及稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與歷史包袱較重等因素影響，煤炭行業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩、價格下跌、企業(yè)虧損等問題，運(yùn)行困難加大。為促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行和持續(xù)健康發(fā)展，國辦提出堅決遏制煤炭產(chǎn)量無序增長、切實(shí)減輕煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)煤炭進(jìn)出口環(huán)節(jié)管理、提高煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平，以及營造煤炭企業(yè)良好發(fā)展環(huán)境等五條意見。

值得注意的是，《意見》首次提出：“堅決取締”各種亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，并明確“2013年年底前，財政部、發(fā)改委要對重點(diǎn)產(chǎn)煤省份煤炭行業(yè)收費(fèi)情況進(jìn)行集中清理整頓”。

首提兩部委年底前須“清費(fèi)”

涉煤稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重一直是困擾煤炭行業(yè)發(fā)展的突出問題，國家發(fā)改委、國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人日前表示，煤企對此反映強(qiáng)烈。

中國煤炭工業(yè)協(xié)會最新數(shù)據(jù)顯示，目前涉及我國煤炭產(chǎn)業(yè)的國家稅收有16項(xiàng)，行政性收費(fèi)31項(xiàng)，后者包括資源類5項(xiàng)、環(huán)境類11項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類3項(xiàng)、行政管理類5項(xiàng)，企業(yè)發(fā)展類1項(xiàng)和社會保障類6項(xiàng)。煤炭產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平在35%左右，個別地區(qū)甚至更高，其中稅收負(fù)擔(dān)為21.03%，是全國工業(yè)行業(yè)平均稅負(fù)水平的2—3倍。

國家發(fā)改委、國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，經(jīng)核查，煤炭企業(yè)繳納的各種稅費(fèi)中，除了依法依規(guī)征收的稅金、政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)外，部分地方政府違反涉企收費(fèi)有關(guān)規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目占了相當(dāng)一部分比重。

比如多地取而不締的煤炭價格調(diào)節(jié)基金，高峰時遍及16個省(區(qū)、市)。“無論怎么呼吁，哪怕企業(yè)遇到了罕見的困難局面，”貴州盤江投資控股集團(tuán)一位負(fù)責(zé)人在今年上半年煤炭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析座談會上稱，“現(xiàn)在還在征收。”

以貴州為例，從2011年1月1日起，貴州省屬煤企需繳納30元至70元不等的噸煤價調(diào)基金。因本地供應(yīng)緊張，從2011年10月1日起，該價調(diào)基金升級為每噸50元至噸煤售價10%的從價計征標(biāo)準(zhǔn)，同時執(zhí)行“內(nèi)外有別”：對出省原煤、洗混煤二次征收，每噸加收200元。但進(jìn)入2012年下半年不久，全國煤市急轉(zhuǎn)直下，該省價調(diào)基金又變更為：從2013年8月24日起，按每噸10元從量計征。

由此可見，地方煤炭價調(diào)基金征收存在很大的隨意性。煤市惡變以來，下調(diào)并非貴州一家之舉，各產(chǎn)煤大省皆步步緊趨。從2013年9月1日起至12月31日，內(nèi)蒙古除無煙煤外，不同品質(zhì)的煤炭，該基金降至4元/噸至12元/噸不等，并暫停收取煤炭礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)自治區(qū)留成部分和煤礦維簡費(fèi)。更有甚者，如山西、陜西、重慶等地，此前已出臺緩征價調(diào)基金等措施，然而，開征該基金的大部分地區(qū)并沒有明確是否取消。

事實(shí)上，2011年11月，國家發(fā)改委2011年第30號公告已提出清理煤企不合理稅費(fèi)，相關(guān)地方政府“必須在2011年12月31日前”自行取消。2012年12月，國辦發(fā)〔2012〕57號文件再次強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步清理不合理收費(fèi)”，但是各地官方鮮有實(shí)際行動。

一位全程參與《意見》起草的人士向本報記者表示，此次對清理涉煤不合理收費(fèi)力度大、措施也較為得力。一是使用了“堅決取締”的表述；二是把握時機(jī)好，以資源稅征收“從量改從價”的契機(jī)調(diào)動地方的“清費(fèi)”積極性；三是明確了“先清費(fèi)后立稅”原則，有利于工作的順利進(jìn)行；四是明確了時間表；五是明確“財政部、發(fā)改委抓緊組織落實(shí)有關(guān)工作，并向國務(wù)院作出匯報”，這將促進(jìn)解決企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重的問題。

未明部分原則性規(guī)定如何“落地”

上述起草人士認(rèn)為，《意見》部分內(nèi)容還僅是原則性的規(guī)定，后續(xù)細(xì)化措施必須跟上，以保證政策落到實(shí)處。如在減負(fù)方面，資源稅改革與清費(fèi)立稅如何進(jìn)行，怎樣界定不合理收費(fèi)，如何處理地方財政收入缺口問題？

依據(jù)國家發(fā)改委2011年第30號公告，除國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，以及依法設(shè)立的對煤炭征收的價格調(diào)節(jié)基金外，凡屬省級以下地方人民政府越權(quán)或擅自設(shè)立的附加在煤炭上征收的所有基金和收費(fèi)項(xiàng)目皆應(yīng)在當(dāng)年年底取消。這就意味著煤企呼吁取消聲音頗高的各省（區(qū)、市）出臺的煤炭價調(diào)基金并不屬于“不合理收費(fèi)”，但該基金中限制市場流通的收費(fèi)又顯然“不合理”。

一言以蔽之，所謂“不合理收費(fèi)”，實(shí)質(zhì)上就是“不合法收費(fèi)”——根本要害在于其沒有法律依據(jù)。中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究會秘書長趙家廉向本報記者表示，“這個一定要在制度上界定清楚，否則‘不合理收費(fèi)’會像韭菜那樣，割了一茬又長出一茬。”

記者注意到，內(nèi)蒙古財政廳早在今年6月已提出，今明兩年國家要實(shí)行資源稅從價征收改革，按照征求意見方案，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)將并入煤炭資源稅，地方開征的相關(guān)基金和收費(fèi)要全部取消，改革將對自治區(qū)財力產(chǎn)生較大影響。因此要求各地做好摸底測算等工作，提出合理化建議，積極維護(hù)自治區(qū)的既得利益。

11月25日，貴州省也提出煤炭資源稅從價計征改革在清理收費(fèi)上的建議，要求分市縣核實(shí)涉煤收費(fèi)情況，作為下一步核定收支基數(shù)和辦理既得利益財力劃轉(zhuǎn)的依據(jù)。

此外，前述參與起草的人士還表示，《意見》落實(shí)涉及國家有關(guān)部門、地方政府，甚至是社區(qū)等多個主體，多種利益主體相互交織，真正落地還需要一個過程，有的措施完全落地還有較大的難度。

今年5月，在加強(qiáng)煤炭進(jìn)出口環(huán)節(jié)管理上，國家能源局曾公布《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法（征求意見稿）》，若《辦法》實(shí)施將影響褐煤進(jìn)口量6000 萬噸左右，但因遭遇電力企業(yè)和部分煤炭企業(yè)反對至今未能出臺。

據(jù)悉，在《意見》起草過程中，在加強(qiáng)進(jìn)口煤監(jiān)管和質(zhì)量控制方面，中國煤炭工業(yè)協(xié)會曾建議：一是嚴(yán)格進(jìn)口煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵優(yōu)質(zhì)煤炭資源進(jìn)口，限制低質(zhì)煤進(jìn)口，禁止高硫、高灰和含有有害物質(zhì)煤進(jìn)口。按照國際貿(mào)易規(guī)則，同步限制國內(nèi)硫大于3%、灰分大于40%的煤炭資源開采和使用。二是規(guī)范進(jìn)口煤企業(yè)行為，確定進(jìn)口煤定點(diǎn)港口。三是研究煤炭進(jìn)出口關(guān)稅政策，取消零關(guān)稅，鼓勵向臺灣煤炭出口。四是將褐煤納入商品法檢目錄，恢復(fù)褐煤進(jìn)口關(guān)稅。
可以看出，除褐煤進(jìn)口自8月30日起由零關(guān)稅上調(diào)到3%的最惠國稅率已經(jīng)落實(shí)，其他上述建議并未完全采納。對此，山西汾渭能源首席分析師盧綱向本報記者分析稱，或因硫大于3%、灰分大于40%的標(biāo)準(zhǔn)基本不對煤炭進(jìn)口構(gòu)成“門檻”，鼓勵對臺煤炭出口也難以緩解國內(nèi)煤炭產(chǎn)能過剩。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2012年我國動力煤出口臺灣119萬噸，不足當(dāng)年煤炭出口量15%。

“如果取消10%的煤炭出口關(guān)稅，可增加日韓這兩個中國煤炭出口最主要市場的份額，倒是有利于消化產(chǎn)能，對國內(nèi)煤價形成支撐。”盧綱預(yù)測說：“若無其他意外因素，2014年5500大卡動力煤每噸價格將跌破500元。”