《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕93號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“93號(hào)文”）印發(fā)以來(lái)，煤層氣概念股曾經(jīng)連續(xù)漲停板，煤層氣產(chǎn)業(yè)一下子成為了投資機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、跨國(guó)石油公司、民營(yíng)企業(yè)的關(guān)注熱點(diǎn)。

然而，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也提示我們，在獲得政策利好的同時(shí)，還有一些令人揪心的新老問(wèn)題。

可能加劇的礦權(quán)糾紛

由于煤炭、煤層氣勘查開(kāi)發(fā)的技術(shù)和規(guī)模要求不同，各具特殊性，所以煤炭、煤層氣礦權(quán)分設(shè)是國(guó)際上礦業(yè)權(quán)設(shè)置的通行做法。這既符合資源勘查開(kāi)采規(guī)律和《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，也是國(guó)務(wù)院在1996年批復(fù)成立中聯(lián)煤層氣公司時(shí)就明確的。

截至2012年年底，我國(guó)煤炭礦權(quán)面積約18萬(wàn)平方千米，按照《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的煤炭產(chǎn)量水平估算，可以支撐煤炭開(kāi)采約100年以上，煤炭企業(yè)有足夠的工作區(qū)域去抽采瓦斯。但由于執(zhí)行“先采氣、后采煤”不堅(jiān)決、2010年以來(lái)又出現(xiàn)了煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊等原因，2012年我國(guó)煤層氣礦權(quán)面積只有約5.20萬(wàn)平方千米。據(jù)報(bào)道，2010年年底，山西省礦權(quán)重疊總面積約2617.32平方千米，占全省含煤面積的約4.04%。

93號(hào)文出臺(tái)前，煤層氣開(kāi)發(fā)投資回報(bào)和經(jīng)濟(jì)效益不被看好。在地方政府的支持下，一些煤礦企業(yè)放著大量的非重疊區(qū)不做工作，非擠在重疊區(qū)搞礦權(quán)糾紛、搞侵權(quán)、搞違法侵占和盜采，造成了嚴(yán)重后果?，F(xiàn)在，93號(hào)文及隨后即將出臺(tái)的一系列鼓勵(lì)、扶持政策有可能大幅度提高煤層氣勘探開(kāi)發(fā)的投資收益、投資回報(bào)，那些從侵害、侵占煤層氣礦權(quán)、探明儲(chǔ)量資產(chǎn)違法違規(guī)違章活動(dòng)中嘗到甜頭的煤炭企業(yè)，或許會(huì)爆發(fā)出更大的侵占、侵害沖動(dòng)。有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，只要國(guó)土資源部門在執(zhí)法和協(xié)調(diào)過(guò)程中稍有姑息、縱容，那么煤層氣礦權(quán)重疊、礦權(quán)糾紛局面可能會(huì)愈演愈烈，甚至上升為制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭號(hào)羈絆。

當(dāng)然，要求國(guó)土資源部解決全部礦權(quán)領(lǐng)域的問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。筆者認(rèn)為，研究總結(jié)1998年部分煤炭企業(yè)下放到省級(jí)管理以來(lái)導(dǎo)致的包括礦權(quán)重疊、地方保護(hù)在內(nèi)的各種問(wèn)題，才能找到更好地解決礦權(quán)糾紛、避免侵害煤層氣礦權(quán)、構(gòu)建本質(zhì)安全煤礦的有效辦法。

依法采氣還有多遠(yuǎn)

93號(hào)文提出了依法采氣的重要思想。在今年5月13日的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上，這一思想得到很好的注解。李克強(qiáng)總理在講話中指出，政府履行職能必須依靠法治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設(shè)法治政府的要求。國(guó)務(wù)院及各部門和地方各級(jí)人民政府要帶頭維護(hù)憲法法律權(quán)威，無(wú)論履行哪一項(xiàng)職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行。要依法規(guī)范企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的行為，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，保障各類市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。

張德江委員長(zhǎng)也曾說(shuō)過(guò)，首先就要打擊違法違規(guī)違章作業(yè)，都違法了還不打，那怎么能搞好安全生產(chǎn)？

馬凱副總理在全國(guó)安全生產(chǎn)電視會(huì)上指出，國(guó)家要以鐵腕打擊非法違法和違規(guī)違章行為，大力推進(jìn)煤礦安全治本攻堅(jiān)。

但在這方面，我們不能盲目樂(lè)觀。某公司在多種場(chǎng)合宣稱，其煤層氣礦權(quán)面積僅占該省登記礦權(quán)面積的0.32%，但是煤層氣產(chǎn)量達(dá)到14.15億立方米，占全國(guó)抽采總量的55%以上，并以此批評(píng)其他企業(yè)進(jìn)展慢。乍一看，該公司煤層氣開(kāi)發(fā)似乎極端先進(jìn)，但仔細(xì)一想：他們沒(méi)有說(shuō)明這些產(chǎn)量都從哪些礦權(quán)人的煤層氣區(qū)塊中采出的，更沒(méi)有交待采氣的具體手段。

令人擔(dān)憂的是，上述行為已經(jīng)開(kāi)始被仿效、學(xué)習(xí)。如果不能快速恢復(fù)法律秩序、構(gòu)建依法采礦和依法采氣的局面，遏制部分煤炭企業(yè)肆無(wú)忌憚地侵害、侵占煤層氣礦權(quán)人的煤層氣資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)現(xiàn)象，我國(guó)的煤層氣開(kāi)采將逐步陷入無(wú)序、混亂局面，不僅加快煤層氣開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，最終還將導(dǎo)致煤礦安全生產(chǎn)隱患增加。