在“國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”出臺5個月后，8月底召開的中央政治局會議，審議通過了《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》。會議要求，要把職能轉(zhuǎn)變作為改革的核心、把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口，繼續(xù)簡政放權(quán)，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。要把群眾需求作為改革的重點，著力解決好事關(guān)民生的突出矛盾和問題。要深化政府機構(gòu)改革，堅持精簡統(tǒng)一效能原則，推進機構(gòu)和職責(zé)整合，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，加強機構(gòu)編制的剛性約束力，堅決查處機構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)行為。要充分發(fā)揮地方政府積極性，鼓勵地方因地制宜、從實際出發(fā)進行改革探索，大膽創(chuàng)新。

大部門制改革的接力棒，再次交到了各級地方政府的手中。新一屆政府在8個月內(nèi)，取消和下放的行政審批事項已達221項。簡政放權(quán)的承接工作，已擺在了地方政府面前。

接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位權(quán)威專家表示，中央政府簡政放權(quán)、激活市場與社會活力的諸多努力，只有通過地方政府的職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方能落地。與國務(wù)院的改革方案相比，地方改革將“職能轉(zhuǎn)變”放在了更加突出的位置。從“職能轉(zhuǎn)變”和“機構(gòu)改革”這兩個詞在文件名稱中的前后順序調(diào)整中，便可看出這種變化。

簡政放權(quán)與加強監(jiān)管并行

如何承接中央政府取消和下放到地方的審批權(quán)限，對地方政府的管理水平是一次考驗。

“其間，既要防止地方中間‘截流’，又要防止對接管的事務(wù)過度管制，還要防止出現(xiàn)管理‘真空’。也就是說，轉(zhuǎn)給市場和社會的，任何一級政府不得截留，可下放給縣市政府的，應(yīng)徹底下放，同時做好事中事后監(jiān)管”。中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長高小平如是分析。

高小平認(rèn)為，國務(wù)院有關(guān)部門下放的審批權(quán)力既要在下一級政府確定承接措施，又要在本系統(tǒng)內(nèi)制定上下銜接的辦法。各地政府對國務(wù)院的簡政放權(quán)舉措，要從審批部門、審批對象、審批依據(jù)、審批內(nèi)容等方面，全面對照核對，并根據(jù)不同情況對審批項目作出處理，制定細化的承接方案，確保平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。

“對于保留的行政審批事項，也要明確管理層級，簡化審批程序，最大限度減少預(yù)審和前置審批環(huán)節(jié)，創(chuàng)新審批方式，明確辦理時限，公開辦理流程，接受社會的監(jiān)督。”國家行政學(xué)院公共管理教研部宋世明教授認(rèn)為，應(yīng)借鑒以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，地方層面今后不應(yīng)再新設(shè)行政審批事項，確需設(shè)立的，必須嚴(yán)格遵守行政許可法的有關(guān)規(guī)定，切實防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。

行政審批，是一種帶有明顯事前監(jiān)管特征的“門檻式”監(jiān)管。而在簡政放權(quán)的大背景下，減少和取消行政審批事項的趨勢仍將持續(xù)。審批門檻降低了，正常的市場秩序、規(guī)范運營和人民群眾的合法權(quán)益也要有效保障，這就要求地方政府改進工作方式，加強事中事后監(jiān)管，避免管理缺位，防止“一放就亂”。

“當(dāng)市場主體有了更大的空間，相應(yīng)的，政府也要有更大的責(zé)任。過去坐在辦公室從源頭上管，現(xiàn)在要實地監(jiān)管。怎樣在人力資源有限的情況下，管住管好，對政府工作人員的管理能力、管理作風(fēng)、管理理念要求更高。”國家行政學(xué)院王滿傳教授說。

事中事后監(jiān)管的能力不可能“從天而降”，而是需要扎扎實實的制度調(diào)整和能力建設(shè)。“從市場監(jiān)管角度講，原則上應(yīng)實行屬地管理，把執(zhí)法重心下移，由市縣政府負(fù)責(zé)，以解決‘看得見的管不著，管得著的看不見’問題，但這也面臨很大挑戰(zhàn)。”宋世明說，一是要有效避免“地方保護”的風(fēng)險，二是目前基層執(zhí)法力量薄弱、人員素質(zhì)良莠不齊。“這是地方改革實踐中需要下功夫解決的兩大難點”。

簡政放權(quán)的基層實踐，也要求地方政府規(guī)范行政權(quán)力的運行，提高政府公信力和執(zhí)行力。專家認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運行流程。同時，推進行政權(quán)力行使的依據(jù)、過程、結(jié)果向社會公開，讓人民監(jiān)督權(quán)力。

機構(gòu)調(diào)整與職責(zé)整合并行

大部門制的核心，是將同一件事交由一個部門負(fù)責(zé)，最大限度地解決部門職責(zé)的交叉和分散。其目的是“職能轉(zhuǎn)變”，機構(gòu)調(diào)整只是表象。因此，此次地方改革應(yīng)將機構(gòu)調(diào)整和職責(zé)整合并行。

“不能把關(guān)注點放在機構(gòu)和人的調(diào)整上，關(guān)鍵是政府的理念和角色要發(fā)生變化。地方政府應(yīng)把職能和權(quán)力的清單重新理一遍，而不是首先考慮調(diào)整哪個機構(gòu)。”王滿傳提出。

“除了與國務(wù)院機構(gòu)改革相銜接的衛(wèi)生人口計生部門、新聞廣電部門、食品藥品監(jiān)管等部門的整合，各級政府還應(yīng)從實際工作出發(fā)，大膽創(chuàng)新，在更大范圍、更多領(lǐng)域綜合設(shè)置機構(gòu)。特別是應(yīng)根據(jù)地方基層的實際和任務(wù)要求，在市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、城市規(guī)劃建設(shè)和市政管理等領(lǐng)域，加大機構(gòu)和職責(zé)整合力度。”宋世明說。

在一些地方，綜合設(shè)置機構(gòu)的探索一直在持續(xù)，比如海南省和廣東順德的“政務(wù)服務(wù)中心”類改革。“政務(wù)服務(wù)平臺，不能止步于幾個部門窗口的‘物理’整合，而是要發(fā)生‘化學(xué)變化’，實現(xiàn)為市場主體和人民群眾服務(wù)的改革目的”。宋世明表示。

改革越深入，統(tǒng)籌推進各項改革的要求就越強烈。政府機構(gòu)改革更不是孤立推動的，特別是要與正在推進的事業(yè)單位分類改革相協(xié)調(diào)。對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，涉及機構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機構(gòu)限額和行政編制總額，抓緊制定人事、收入分配、社會保障、財政等事業(yè)單位改革配套政策，并做好教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革的銜接。

與此同時，基層政府特別是市縣政府的管理體制和政府功能也需要新的改革調(diào)整。“比如理順條塊關(guān)系，就是其中的重要內(nèi)容”，宋世明特別提出。

2011年10月的國發(fā)48號文，已明確將工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制。業(yè)務(wù)接受上級工商、質(zhì)監(jiān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部實行雙重管理、以地方管理為主。其行政編制分別納入市、縣行政編制總額，所屬技術(shù)機構(gòu)的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，由市、縣兩級機構(gòu)編制部門管理。

“應(yīng)堅持已經(jīng)明確的改革方向，抓緊落實完成省級以下工商、質(zhì)監(jiān)部門的行政管理體制調(diào)整”。宋世明說，從垂直管理改為分級管理，必然會經(jīng)歷較大的改革阻力，但此次地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革將為這項改革注入新的促動力。

此外，專家提出，還應(yīng)配合此次地方改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能；深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，探索適合小城鎮(zhèn)發(fā)展特點的行政管理體制，為推進城鎮(zhèn)化提供有力保障。

編制資源向基層一線傾斜

機構(gòu)編制的“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”，是改革開放以來多次政府機構(gòu)改革留下的最為深刻的教訓(xùn)。專家提出，此輪地方改革要特別吸取以往歷次改革的教訓(xùn)，嚴(yán)格控制機構(gòu)編制。按照財政供養(yǎng)人員只減不增的要求，加強機構(gòu)編制管理創(chuàng)新，嚴(yán)肅機構(gòu)編制紀(jì)律，解決機構(gòu)龐雜、人員臃腫、人浮于事等現(xiàn)象，嚴(yán)格控制政府規(guī)模，努力降低行政成本，把更多財力用于改善民生。

“從以往的教訓(xùn)來看，行政編制卡得很嚴(yán)，不容易突破。相比之下，事業(yè)單位的編制略微寬松。必須把這兩個口子同時扎緊，才能保證中央核定的各級行政編制總額和各類專項編制員額不突破”。宋世明說，具體而言，地方事業(yè)編制總額應(yīng)以2012年底統(tǒng)計數(shù)為基數(shù)，由省級政府總量控制，并在總量內(nèi)有所減少。

對于基層政府而言，逐年擴展的公共服務(wù)事項，與愈加嚴(yán)格的機構(gòu)編制約束之間存在著客觀的矛盾。一方面是市場主體和人民群眾對政府公共服務(wù)的要求越來越細，社會管理等方面的工作任務(wù)越來越多；另一方面則是對新增機構(gòu)、新增人員編制方面的剛性約束。不少基層政府困惑于此。

“近年來，一些地方在編制管理創(chuàng)新方面總額不突破，向改革要編制，向管理要編制，向信息技術(shù)要編制的做法很有價值”。高小平說，轉(zhuǎn)變職能必然會出現(xiàn)有些事不需要人去管了，這些人就可以干其他需要加強的事?，F(xiàn)代化、信息化的行政管理手段，又為實施高效管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供了技術(shù)上的支撐。“因此，機構(gòu)限額和編制總額不突破是可以做得到的”。

專家指出，應(yīng)鼓勵各地因地制宜地探索在總量內(nèi)跨地區(qū)、跨部門、跨層級調(diào)劑使用編制。王滿傳說，地方政府的上下級之間也要進行編制調(diào)整，現(xiàn)在一些地方基層工作人員不足，而中高層工作人員相對偏多。應(yīng)結(jié)合簡政放權(quán)和重心下移，推動編制資源向基層和一線傾斜，防止擠占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和一線人員編制。

正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國社會，為政府的管理體制改革增加了更高的難度系數(shù)。“大部門制和現(xiàn)代政府職能，是建立在比較成熟的市場經(jīng)濟體制和比較健全的社會管理體系基礎(chǔ)上的，并且是一種在常態(tài)下施行的行政管理型態(tài)。而當(dāng)前中國面對著比較嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢，需要政府作出適當(dāng)和有力的干預(yù)。經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變還在進行之中，遠未完成，社會管理創(chuàng)新任重道遠，這一切對政府自身轉(zhuǎn)型提出了很大挑戰(zhàn)”。高小平說。

“我們現(xiàn)在是在改革中尋求出路，通過改革促進經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和社會的發(fā)展，通過改革釋放市場活力和社會動力，通過打造行政管理的升級版，建設(shè)與中國經(jīng)濟升級版相適應(yīng)的服務(wù)型政府”。高小平表示，這一點彰顯了中國特色的“改革自信”。