●中國產(chǎn)業(yè)政策具有強烈干預市場與限制競爭的特征，這種具有強烈“扶大限小”特征的政策模式，挑選特定產(chǎn)業(yè)與特定企業(yè)給予種種優(yōu)惠（補貼）政策的做法，嚴重扭曲企業(yè)競爭行為，導致企業(yè)具有強烈過度產(chǎn)能投資和規(guī)模擴張傾向。

2012年以來，由于國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩和國際市場持續(xù)疲弱，我國工業(yè)領域產(chǎn)能過剩問題更加突出。本輪產(chǎn)能過剩是國內(nèi)增長階段轉(zhuǎn)換、世界經(jīng)濟深度調(diào)整與體制機制因素共同作用的結(jié)果，因而具有全面性、長期性的特征。當前，部分行業(yè)較為嚴重的產(chǎn)能過剩不僅使得行業(yè)自身面臨轉(zhuǎn)型升級困局，而且已經(jīng)導致局部金融風險的逐步增加。

以往經(jīng)驗表明，采取強化新建項目審批、提高準入標準、嚴格準入管理、強制淘汰等管制方式，雖然能在短期內(nèi)一定程度上緩解產(chǎn)能過剩，但是這種政策模式難以長期實施，也不能從根本上治理產(chǎn)能過剩。因而，正確認識產(chǎn)能過剩問題，準確把握本輪產(chǎn)能過剩的形成機理與特征，為化解、調(diào)整過剩產(chǎn)能創(chuàng)造良好的市場和制度環(huán)境，進而消除導致系統(tǒng)性產(chǎn)能過剩的體制機制扭曲，在現(xiàn)階段尤為緊迫。

完善市場機制是根治體制性產(chǎn)能過剩之道

治理產(chǎn)能過剩的關鍵在于通過推進經(jīng)濟體制改革，健全和完善市場制度，矯正導致系統(tǒng)性產(chǎn)能過剩的體制缺陷，并增進市場機能。具體而言，通過深化體制改革、體制創(chuàng)新解決產(chǎn)能過剩問題，應該從以下幾個方面突破：

（1）加快要素市場改革，要把重要資源配置由政府主導讓位于以市場為基礎，讓要素市場從政府的分割管理狀態(tài)進入到市場化的、規(guī)范化的運作狀態(tài)。重點推進土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權，深化土地市場的改革，理順土地市場的價格形成機制，從根本上杜絕地方政府通過低價甚至零地價供地為企業(yè)提供補貼。

（2）進一步推動金融體制改革。進一步硬化銀行預算軟約束，理順地方政府與銀行的關系，通過市場化手段提高企業(yè)投資中自有資金的比例，降低企業(yè)投資行為中的風險外部化行為；逐步實現(xiàn)利率市場化，使利率能真正反映資金的供求關系，使投資者在信貸過程中承擔真實的資金成本與風險成本。

（3）調(diào)整財稅體制。特別是要理順中央與地方之間的利益分配機制，使財權與事權相對應，消除地方政府不當干預企業(yè)投資的強烈動機；推動地方財政透明化與民主化改革，使地方政府更著眼于社會管理、基礎設施和公共服務領域，避免地方政府為企業(yè)投資提供財政補貼。

（4）改革現(xiàn)有的環(huán)境保護體制，保障環(huán)境保護相關法規(guī)的嚴格執(zhí)行，防止地方政府犧牲環(huán)境競爭資本流入。同時，制定實施長期穩(wěn)定和嚴格的環(huán)境政策，與治理產(chǎn)能過剩等產(chǎn)業(yè)政策目標相對獨立，不能因為產(chǎn)能不過剩就不實施嚴格的環(huán)境保護政策。

（5）進一步推進國有企業(yè)改革。強化國有企業(yè)財務約束機制與激勵約束機制，完善國有企業(yè)的退出機制；從國有企業(yè)利潤中提取一定比例設立輔助調(diào)整基金，主要用于國有企業(yè)退出時（破產(chǎn)或被并購）職工的社會保障和安置；限制各級政府用財政資金為經(jīng)營不善的國有企業(yè)提供救助；在競爭性行業(yè)，消除政策制定和實施中的所有制與規(guī)模歧視，建立不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策取向

中國產(chǎn)業(yè)政策具有強烈干預市場與限制競爭的特征，這種具有強烈“扶大限小”特征的政策模式，挑選特定產(chǎn)業(yè)與特定企業(yè)給予種種優(yōu)惠（補貼）政策的做法，嚴重扭曲企業(yè)競爭行為，導致企業(yè)具有強烈過度產(chǎn)能投資和規(guī)模擴張傾向。中國應放棄這種產(chǎn)業(yè)政策模式，在政策取向上應從“干預微觀經(jīng)濟和限制競爭”轉(zhuǎn)為“放松管制與維護公平競爭”，政策重點也應轉(zhuǎn)到為制造業(yè)競爭力提升和結(jié)構轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的市場與制度環(huán)境。對于嚴重產(chǎn)能過剩行業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)競爭力的提升與結(jié)構轉(zhuǎn)型是化解和調(diào)整過剩產(chǎn)能的重要方式。具體而言，產(chǎn)業(yè)政策重點應轉(zhuǎn)到以下幾個方面：

一是要從產(chǎn)業(yè)層面放松并逐漸取消對于微觀經(jīng)濟的廣泛干預和管制，擴大經(jīng)濟主體的自由度（尤其是進入、退出市場和自主投資的自由度）；二是產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重點應從選擇特定產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)進行扶持，以及通過行政管制方式提高集中度與打造大規(guī)模企業(yè)，轉(zhuǎn)到對于企業(yè)研究開發(fā)與創(chuàng)新行為的普遍支持，對于提升勞動者技能與職業(yè)培訓的普遍支持上；三是健全和完善知識產(chǎn)權制度，加強知識產(chǎn)權的保護，加強技術創(chuàng)新的激勵機制；四是產(chǎn)業(yè)政策應由 “生產(chǎn)者優(yōu)先”（即優(yōu)先考慮生產(chǎn)者利益、支持生產(chǎn)者） 轉(zhuǎn)為維護消費者權益，通過切實維護消費者權益與“顧客驅(qū)動機制”，推動產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品功能與產(chǎn)品附加值的提升，推動市場的健康發(fā)展；五是制定嚴格、長期穩(wěn)定、可預期的環(huán)境政策，并嚴格執(zhí)行。

需要重點指出的是，中國產(chǎn)業(yè)政策取向是否能順利調(diào)整，取決于產(chǎn)業(yè)政策程序及其體制基礎是否能順利實現(xiàn)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策制定部門與執(zhí)行部門兩位一體的做法，使得政策部門習慣于本部門利益最大化，尋求最大化本部門干預市場與支配資源的權力；同時，不同部門不同的利益考量，往往又使得政策碎片化。組織上，必須把政策決策部門、政策質(zhì)詢部門與行政執(zhí)行部門分開，政策決策部門的級別必須高于執(zhí)行部門，便于在政策制定中協(xié)調(diào)各部委的不同意見。產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，廣泛的利益相關者參與，公開、透明政策討論與意見征詢程序，都是非常重要的。