中共中央第十七屆五中全會審議通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確提出，“十二五”期間要以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面。2011年底，國務(wù)院印發(fā)《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃（2011-2015年）》（國發(fā)[2011]47號）指出：“十二五”時(shí)期是我國工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的攻堅(jiān)時(shí)期，必須積極創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化升級，加快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化道路的轉(zhuǎn)變。要求堅(jiān)持把發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型工業(yè)作為轉(zhuǎn)型升級的重要著力點(diǎn)。健全激勵與約束機(jī)制，推廣應(yīng)用先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)資源節(jié)約和綜合利用，積極應(yīng)對氣候變化，強(qiáng)化安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)，加快推進(jìn)資源利用方式向綠色低碳、清潔安全轉(zhuǎn)變。

《辦法》應(yīng)運(yùn)而生

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的指示精神，國家煤炭產(chǎn)業(yè)管理部門按照職責(zé)分工，一直在積極地研究制定和完善包括商品煤質(zhì)量及其管理在內(nèi)的煤炭產(chǎn)業(yè)政策措施。今年5月，國家能源局起草了《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》（征求意見稿）。

此次制定《辦法》的目的在于規(guī)范商品煤質(zhì)量管理和流通秩序，提高商品煤質(zhì)量，促進(jìn)煤炭清潔利用，在我國境內(nèi)從事商品煤生產(chǎn)、加工、儲運(yùn)和銷售、進(jìn)口的企業(yè)經(jīng)營活動，均適用該辦法。

《辦法》按煉焦煤、動力煤和其他煤種劃分，分別確定了商品煤質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定遠(yuǎn)距離運(yùn)輸和進(jìn)口動力用商品煤應(yīng)當(dāng)符合的條件，即全硫分不大于1%，灰分不大于25%，發(fā)熱量不小于19兆焦/千克。

《辦法》對低質(zhì)煤炭的利用進(jìn)行了特別規(guī)定，要求灰分大于25%的商品煤應(yīng)通過高效環(huán)保技術(shù)就地利用，全硫分大于3%的高硫煤優(yōu)先用于裝有高效脫硫及硫資源回收裝置的電力和化工轉(zhuǎn)化企業(yè)。商品煤利用企業(yè)應(yīng)按照與設(shè)備設(shè)計(jì)用煤質(zhì)量要求基本一致的原則采購和利用煤炭產(chǎn)品，并實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。用煤設(shè)備的設(shè)計(jì)和制造應(yīng)該符合相關(guān)用煤比重，設(shè)備出廠時(shí)附帶用煤質(zhì)量要求。

灰分大于25%的商品煤長距離運(yùn)輸銷售的，責(zé)令停止銷售，由質(zhì)監(jiān)部門沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款，未停止銷售的，取消煤炭經(jīng)營資格。

2012年入冬以來，我國華北和中東部地區(qū)大范圍持續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾天氣，細(xì)顆粒物（PM2.5）大范圍超標(biāo)。根據(jù)環(huán)保部2010年發(fā)布的消息，近年來長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域每年出現(xiàn)霧霾污染的天數(shù)達(dá)到100天以上，PM2.5年均濃度達(dá)到世界衛(wèi)生組織（WHO）推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)值2倍至4倍。

近年來我國霧霾天數(shù)的增加、空氣質(zhì)量的下降與煤炭消耗量激增有一定關(guān)系。在我國人為活動造成的PM2.5的一次排放中，使用化石燃料的固定源排放超過60%，煤炭燃燒成為PM2.5等大氣污染物的重要來源之一。

燃煤發(fā)電和燃煤工業(yè)鍋爐是我國煤炭燃燒的主要方式，占我國煤炭消費(fèi)量的70%左右。煤炭消耗最多的電力部門近年來通過采用技術(shù)改造，取得了顯著的節(jié)能減排效果。然而，發(fā)電用的煤質(zhì)逐年下降且波動大，用煤來源和質(zhì)量無法得到保障，且與燃煤設(shè)備要求不符，造成煤炭燃燒不均勻，鍋爐熱效率低，粉塵排放量大、排渣中固定碳含量高、原始煙塵濃度大等問題，不僅嚴(yán)重影響能源的高效利用，更對環(huán)境造成了極大的破壞。

近年來，我國煤炭進(jìn)口總量保持較快的增長勢頭，2012年全國煤炭累計(jì)進(jìn)口數(shù)量達(dá)28851萬噸，同比增長29.8%，其中褐煤有5421萬噸，同比增長35.1%，質(zhì)量檢驗(yàn)不合格的其他煤種約有5000萬噸，兩項(xiàng)共計(jì)約占我國煤炭進(jìn)口總量的35%。隨著褐煤及其他劣質(zhì)煤進(jìn)口量的快速增長，隨煤炭進(jìn)入我國的污染物數(shù)量也隨之增加，這將對我國環(huán)境造成嚴(yán)重影響。

提高煤質(zhì)勢在必行

提高動力用煤質(zhì)量，將在很大程度上提高燃煤發(fā)電和煤炭工業(yè)鍋爐的煤炭利用效率，降低污染物排放。加強(qiáng)終端用煤質(zhì)量管理，特別是加強(qiáng)商品煤質(zhì)量管理，是現(xiàn)階段解決我國煤炭利用方式粗放、能效低、排放大等問題的必然要求，是實(shí)現(xiàn)我國節(jié)能減排目標(biāo)的迫切需要。

在此背景下，我國煤炭產(chǎn)業(yè)管理部門根據(jù)《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國對外貿(mào)易法》《中華人民共和國貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，起草《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》十分必要和及時(shí)。

《辦法》明確了商品煤質(zhì)量要求、監(jiān)督管理主體及權(quán)責(zé)的劃分，違規(guī)罰則，旨在于貫徹落實(shí)“節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境”基本國策，建立規(guī)范社會商品煤質(zhì)量保障新格局?！掇k法》的內(nèi)容涉及人類社會經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等諸多公共性問題，其公共政策屬性十分突出。

公共政策是由代表公共利益的決策主體，通過民主政治程序，以解決社會公共問題，滿足全社會的公共利益要求為目的而制定的政策。由公共政策的性質(zhì)所決定，其政策取向是社會公共利益最大化，其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)如此。具體可從是否有利于社會生產(chǎn)力、綜合效益和國際競爭力三個(gè)方面加以評價(jià)。

社會生產(chǎn)力是社會發(fā)展的根本動力，無論國家的政治經(jīng)濟(jì)體制有何不同，無論國家的歷史文化差異多大，是否有利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展是評價(jià)公共政策是否正確的第一尺度。一項(xiàng)公共政策的實(shí)施，對不同的政策客體起到的效果在不同時(shí)空條件下會出現(xiàn)差異，有時(shí)甚至?xí)€(gè)別政策客體產(chǎn)生負(fù)面效果。因此，在進(jìn)行公共政策評價(jià)時(shí)應(yīng)顧全大局，從戰(zhàn)略的高度做綜合效益評價(jià)，只有這樣才可以避免評價(jià)的片面和失真。在公平競爭的市場條件下，一個(gè)國家通過國際市場提供或獲得好的產(chǎn)品和服務(wù)，獲取最大化利潤是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)之一。做到這一點(diǎn)，有賴于國家國際競爭力的提升。國際競爭力則成為公共政策的評價(jià)具體標(biāo)準(zhǔn)之一。

《辦法》起草前，課題組已開展商品煤質(zhì)量及其管理研究，研究結(jié)果表明，加強(qiáng)商品煤質(zhì)量及管理，對于全面貫徹落實(shí)“節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境”基本國策，對從根本上預(yù)防日益嚴(yán)重的霧霾天氣的出現(xiàn)，對我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有重要的意義，符合公共利益最大化的要求。

應(yīng)以公共利益為大

《辦法》起草后，按世界貿(mào)易組織（WTO）透明度原則要求和民主政治秩序，有關(guān)部門反復(fù)征求社會各方面的意見。拍手叫好者有，反對者也有。

反對者認(rèn)為，“政府通過商品煤質(zhì)量管理，導(dǎo)致煤炭市場價(jià)格上漲，違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律”；“會對煤炭進(jìn)口產(chǎn)生影響，與政府提出的充分利用‘兩個(gè)市場、兩種資源’的煤炭產(chǎn)業(yè)政策相矛盾”；“將導(dǎo)致煤炭下游產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本增加，加劇東南沿海地區(qū)煤炭供給不足矛盾，影響下游產(chǎn)業(yè)效益和利用進(jìn)口煤較多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。

在梳理意見過程中，課題組發(fā)現(xiàn)，反對者主要是劣質(zhì)煤的供應(yīng)廠商、火電廠和使用進(jìn)口煤特別是劣質(zhì)進(jìn)口煤多的東南沿海地區(qū)。此外，還有一些服務(wù)于火電廠、進(jìn)口煤商的咨詢機(jī)構(gòu)或個(gè)人。這些地區(qū)、企業(yè)或個(gè)人均是現(xiàn)行商品煤標(biāo)準(zhǔn)和管理制度的受益者?？梢姡磳φ邆儾]有以公共利益最大化為標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)《辦法》。因此，課題組認(rèn)為決策層應(yīng)以公共利益最大化為重，按既定方針辦，盡快出臺《辦法》。

（“加強(qiáng)商品煤質(zhì)量管理研究”課題組）