中國政府是否設立“能源部”，能否建立統(tǒng)籌有效的管束機制，以支持中國快速增長的能源需求，控制日益加劇的環(huán)境污染和應對氣候變化，不僅是中國社會各界高度關注的問題，也是國際社會熱議的焦點。胡錦濤總書記在十七大報告中要求建立一個“權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”,提出：“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。此外，在報告中曾20多次提及能源問題，可見機構和能源都是我們有待解決的重點問題。

即將召開的2008年“兩會”，將使中國政治體制改革水落石出，一個“寬職能、少機構、責任明、職權清”的“大部委”體制呼之欲出。而在新的政府架構下，誰來管能源？怎么管能源？承擔什么權責？倍受媒體和社會關注。

能源部？

在大部委體制下最大的爭議莫過于誰來管能源？

“機構重疊、職責交叉、政出多門、責任不清”是中國行政管理的一大痼疾，目前在中國政府網(wǎng)上所列的國務院行政部門竟已多達62個，且仍不完全。其中部級機構近40個，而美國、法國、新加坡等國僅有15至20個部基本管理的全國全部的行政事務。

在中國能源管理上，九龍治水的問題更為突出。目前，發(fā)展改革委、國家能源領導小組辦公室、電監(jiān)會、水利部、國土資源部、國家環(huán)?？偩?、國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局、鐵道部、農(nóng)業(yè)部、交通部、國資委、科技部、商務部等都在不同程度、不同層面、不同范圍管理或影響能源政策。但是，確沒有一個機構能夠系統(tǒng)地，自始至終地，權責一致地管理中國的能源事務，沒有一個部門對中國能源出現(xiàn)的問題承擔責任。

眾人拾柴確沒有火焰高，多年來，中國頻發(fā)油荒、電荒、氣荒、煤荒、水荒、熱荒；礦難、漲價、大氣污染、酸雨都已經(jīng)是令人麻木的“關鍵詞”。一會兒煤電之爭難以收場，只得水漲船高激勵煤電再爭一輪；一會兒油價博弈無油可加，形成國際國內(nèi)油價上漲的互促作用；一會兒電力建設失控，為保銀行還貸，不得不巧立名目將還能發(fā)電的電廠炸掉；一會兒節(jié)能減排，各地卻把矛頭指向全世界節(jié)能減排第一線的熱電聯(lián)產(chǎn) ┄ ┄。政策混亂，自相矛盾，朝令夕改，威信日下。

中國的能源管理確實缺乏一個系統(tǒng)化的統(tǒng)籌安排，在許多重大問題決策上明顯存在信息不足，認識偏差，感情用事和被大企業(yè)集團影響等問題。面對這種政策的混亂，我們著實應該找到一些認認真真的解決方法，建立一個“權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”來駕馭中國的能源和環(huán)境問題。成立能源部本該不是問題，全世界都有能源部，人家對能源問題處理的比我們差嗎？我們不相信外國的月亮圓，為什么要相信能源部在中國行不通？問題是我們想建立一個什么樣的能源部。

在大部委方案中，建立一個統(tǒng)籌管理國家工業(yè)體系和能源體系的綜合性部委的方案傳言愈來愈盛，將對工業(yè)、生產(chǎn)安全和能源，以及節(jié)能統(tǒng)籌考慮，建立工業(yè)能源部的主張正在被大家深入思考。

能源不是一個行業(yè)，而是一個基礎。我們不僅要清楚什么是能源，更要清楚能源是什么？將能源作為一個工業(yè)行業(yè)部門的管理思路是難以成功，中國歷史上建立過能源部，也成立過能源委，都沒有很好的形成行業(yè)管理的有效職能，反而成為煤炭、電力、石油等各大工業(yè)集團利益角逐的競技場，每一位部長、副部長都置身于行業(yè)壁壘之中，代表著一個具體行業(yè)的利益爭來爭去，且這個能源的部委又不得不代表自己管轄的行業(yè)集團的利益在橫向與鐵路、交通、環(huán)保、國土等部門斗智斗勇，在縱向與上游的計委、經(jīng)委討價還價，與下游地方政府和工農(nóng)業(yè)部門為權力、價格和投資等利益爭得面紅耳赤。

能源不是一個具體的工業(yè)行業(yè)，是我們現(xiàn)代文明的基礎，是運行整個社會的最基本的動力源泉，能源滲透在人類世界的每一個細節(jié)之中。所以，將能源作為一個行業(yè)部門的思路難以成就，這是以往失敗最需要總結(jié)的問題。能源部應該與國防、外交、文化、教育在同一維度，而不應與鐵道、交通、水利、農(nóng)業(yè)在同一維度。能源部的管理者必須樹立大能源觀，要將各種能源作為一個整體來考慮，要從全系統(tǒng)看問題，從能源的終端需求，供需系統(tǒng)，交易體系，運輸配送，生產(chǎn)轉(zhuǎn)換，開發(fā)利用，基礎研究和對社會的影響、以及環(huán)境資源代價等層面系統(tǒng)地思考問題；要爬到墻上去看問題，決不能將自己置身于行業(yè)壁壘之中，立足或著眼于整個國家對能源的要求，從全盤看問題；要從月亮上看問題，以全球化的視野來看待中國的能源和環(huán)境問題。因為，實踐已經(jīng)證明，只有跳出傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟條塊分割、地域分割的思維模式，只有跳出習慣性的工業(yè)時代的產(chǎn)業(yè)分工的思維模式，只有跳出地區(qū)，乃至國家的本位主義，我們才可能看清能源環(huán)境問題的實質(zhì)，找出解決矛盾的答案，沒有利益包袱地輕裝面對矛盾和解決問題。建立工業(yè)能源部的考量，應該說是一種正確的方向，將工業(yè)和能源作為一個整體來考慮是一個進步，更有利于從全系統(tǒng)、全局和全球化的角度看問題，更可能使管理者從利益集團的壁壘和羅網(wǎng)之外來考慮和解決中國能源面對的問題。

有人認為，工業(yè)能源部更像過去被發(fā)改委替代的國家經(jīng)貿(mào)委或更早的國家經(jīng)委。今天的中國，所有的工業(yè)部門已經(jīng)企業(yè)化管理，確實不需要一個負責經(jīng)濟運行的直接行政管理機構。但是，我們不應該否認，無論經(jīng)委還是后來的經(jīng)貿(mào)委，對于當時全國提高能效，節(jié)約能源的貢獻是極為突出的，做過大量的行之有效的工作，這是大家有目共睹的。今天的中國，更加重視提高能效和節(jié)能減排，因為如果我們找不到一條通過最少的資源消耗、最高的能源效率和最低的環(huán)境排放來支持中國持續(xù)發(fā)展的模式，中國成為一個全面的發(fā)達國家?guī)缀跏翘旆揭棺T，全球沒有如此足夠的資源量，環(huán)境沒有如此足夠的承載力。所以，對每一個企業(yè)，每一個地區(qū)、每一個社會環(huán)節(jié)進行有效的能效和排放監(jiān)管是非常必要的，既便未來的能源部將中國的節(jié)能這一件工作做好，就已經(jīng)非常了不起了！工業(yè)能源部的名稱本身就足已反應出設計者當初的戰(zhàn)略初衷。[page]

發(fā)改委？

設立能源部最大的疑慮是國家發(fā)改委怎么辦？

這是一個不言而喻的矛盾。因為，新機構不可能不與現(xiàn)在發(fā)改委的職權發(fā)生重疊或沖突。對于即將成立的工業(yè)能源部而言，一些關鍵權力如果不從發(fā)改委移交出來，今后將難以管理和解決好未來中國的能源問題，特別是能源價格制定的權力，這是協(xié)調(diào)各種能源和節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展最主要的手段。

實事求是的說，中國這般如此巨大的一個國家，各地地緣條件差異迥異，資源儲量極不均衡，發(fā)展速度很不同步，沒有一個部門作為國務院的執(zhí)行機構來協(xié)調(diào)發(fā)展的均衡性是不可想象的。對于整體經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控將在相當一段時間是需要的。矛盾不在于調(diào)控，而在于調(diào)控手段和技巧。

當初國務院將體改辦并入發(fā)改委并非是中國的改革已經(jīng)完成，而是希望更多地通過改革來解決發(fā)展中的問題。但是，我們看到的情況是發(fā)改委被發(fā)展中的細節(jié)性問題壓的喘不過氣來，事必躬親，每一個項目都要一一審批，基本無暇置身深化改革的重大戰(zhàn)略部署的制定和落實。我們在能源的重大制度改革上基本處于停滯不前，電力改革原地踏步，石油交易體系遙遙無期，煤電之爭全然無解，環(huán)境排放交易機制僅在思考之中┄ ┄

國家發(fā)展和改革委員會是目前中國能源的主要管理部門之一，但是，發(fā)改委在現(xiàn)行管理構架下承擔了中國能源管理的決策建議，但無需對決策建議的質(zhì)量承擔直接責任。就如同在戰(zhàn)爭中，負責排兵布署的參謀部，在下達攻擊命令之后就只依靠批供彈藥來控制戰(zhàn)局，打贏打敗也與己無關。后面的仗怎么打？只能任由前線指揮員和兵種指揮員自我發(fā)揮，自負其責。而那些指揮員們所負責的對象并非發(fā)改委，而是另一個司令--國資委。而對國資委而言，戰(zhàn)役整體的勝負不是他們衡量的標準，他們的責權導致他們更加關心每一個具體部隊繳獲了幾只槍，抓了幾個俘虜。這樣的格局怎么可能打一場全面的勝仗？所以，應該說問題并不在發(fā)改委、國資委，關鍵還是機制設計存在缺陷。

中國的復興速度是人類有史以來前所未有的，13億人近乎于瘋狂的工作和積蓄財富，幾乎使我們的國家在一夜之間發(fā)生了翻天覆地的變化。我們對能源的認識，對能源的管理跟不上時代要求并不奇怪，西方工業(yè)化國家是靠200年的發(fā)展，經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)和無數(shù)場局部戰(zhàn)爭，以數(shù)千萬人的生命作為代價才思考明白，才將這一問題化成一種世界觀。我們可以在30年中從農(nóng)業(yè)社會一步踏入工業(yè)文明，但是我們的世界觀不可能迅即實現(xiàn)“與時俱進”，而我們駕馭新時代的能力更不可能一氣呵成，過程是必不可少的。

毛主席說過，世界觀的改造是一個艱苦的過程，現(xiàn)在是“存在”正在強迫我們不得不轉(zhuǎn)變“意識”。在這一過程中，我們需要更多的人去思考，去設計，去嘗試更加有效的、富于創(chuàng)新的制度設計。發(fā)改委有“發(fā)展”和“改革”兩大任務，但是發(fā)展和改革不是“或者”的關系，而是因果關系，因為今天我們不強調(diào)改革，不重新進行有效的機制設計，發(fā)展的方向?qū)萑牖靵y，發(fā)展的質(zhì)量將會難以保證、發(fā)展的成果將可能成為新的、更大的負擔。如果成立能源部將與發(fā)改委現(xiàn)有職能發(fā)生沖突，就應該考慮將發(fā)改委的工作重點進行調(diào)整，使發(fā)改委更加關注改革和制度設計這些關鍵問題，將發(fā)展中的具體問題留給職能部門去解決。是否應該考慮將發(fā)改委進一步改稱為：國家改革與發(fā)展委員會，以明確改革的重點。過去的體制未能解決好中國的能源問題，改變已經(jīng)勢在必行，能源改革滯后已經(jīng)影響了發(fā)展質(zhì)量。

最近，有許多專家都在關注發(fā)改委有關官員提出的，在能源行業(yè)建立“綠色證書”和實現(xiàn)“綠色配額交易”的設想，認為這是可能統(tǒng)籌解決中國能源、環(huán)境、節(jié)能等一系列問題的制度創(chuàng)新。為每一種清潔的能源產(chǎn)品和節(jié)能成果發(fā)放綠色證書，社會可以要求大的能源供應商和能源大用戶必須擁有一定數(shù)量的綠色證書配售配購。沒有綠色證書可以到市場上買，多了可以到市場上賣，通過這樣一種交易模式來建立中國的可再生能源、節(jié)能的可持續(xù)的商業(yè)模式，從根本上解決能源和環(huán)境問題。而這一創(chuàng)造只有發(fā)改委這樣的部門能夠完成設計、實施和監(jiān)管。

能源環(huán)境部？

世界更關注中國的工業(yè)能源部能否幫助全球控制氣候變化？

中國南方地區(qū)大面積的冰凍雨雪災害，使中國開始體會全球變暖的惡果，人類毫無截至地排放二氧化碳，正在陷人類于危亡之中。中國盡管不斷強化節(jié)能減排，但是以煤為主的能源結(jié)構，使中國排放了更多的溫室氣體，即將成為全球最大的排放國，減少溫室氣體的努力遠遠比減少二氧化硫更加艱巨，代價更高。采用交易機制，將排放和能效通過二氧化碳量化，以市場交易機制來控制排放是最聰明的辦法，人們的努力可以變成金錢匯報，而浪費將變?yōu)橹苯拥拇鷥r。但是這一交易模式的建立和完善，需要將能源與環(huán)境統(tǒng)籌管理。

改革是一個漸進的過程，我們將根據(jù)不同時期，來解決不同階段遇到的主要問題。任何一次改革都不可能一步到位，必須是循序漸進的過程。中國將其它國家?guī)装倌曜哌^的路，在短短幾十年中走完，就不可能不發(fā)生頻繁調(diào)整，對此我們不應該大驚小怪，更不能求全責備。在這一快速變革的時期，機構設置必須及時調(diào)整，以適應時代的變遷的需要。

在先解決工業(yè)能源統(tǒng)籌管理之后，下一個問題是二氧化碳的減排。如若，我們相信因為人類活動造成溫室氣體過量排放，最終導致全球氣候變化的判斷；那么，我們將遲早將采取行動。排放控制的重點必將從SO2和COD，轉(zhuǎn)向CO2?？v觀全球，能夠?qū)崿F(xiàn)溫室氣體減排和實現(xiàn)能源消耗下降的國家基本上都采取了將能源與環(huán)境統(tǒng)籌管理的制度設計--建立“能源環(huán)境部”。從實際經(jīng)驗看，只有將能源環(huán)境一并兼顧的管理機制，才可能更加有效地控制溫室氣體的排放量，從而實現(xiàn)對化石能源消耗的不斷下降。

當然，目前對中國談這一步也許為時過早。中國之所以能夠快速成長，關鍵是中國人學習接受能力非凡，我們在學習新技術的同時也接受了新文明，與此同時我們對于文明的理解和責任也在快速升華。今天我們討論整合能源以提高社會能效，明天我們就會討論進行排放交易來控制溫室氣體排放。作為全球最大的溫室氣體排放國，也許5年，也許10年，下一次當我們再次討論政府機構整合時，就如同今天我們期盼解決油荒、氣荒、電荒問題一樣，我們可能將更加關注能源和環(huán)境統(tǒng)籌挾制的新的制度設計結(jié)構，以更加有效降低溫室氣體的排放，以使我們更加接近人類共同的文明價值目標。