一本厚厚的規(guī)劃，預(yù)示著三峽工程正式進(jìn)入“后規(guī)劃”時(shí)代。

5月18日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過了《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》（下稱《后續(xù)規(guī)劃》）。

《后續(xù)規(guī)劃》在肯定了三峽工程在防洪、發(fā)電、航運(yùn)、水資源利用等方面發(fā)揮綜合效益的同時(shí)，也指出其在移民、生態(tài)、地質(zhì)災(zāi)害等方面還存在一些有待解決的問題，包括蓄水后給長江中下游航運(yùn)、灌溉、供水等帶來一定影響。

整個(gè)“后三峽”規(guī)劃，獲批的后續(xù)投資額達(dá)1238億元。其中多數(shù)將投入移民安穩(wěn)致富和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。其所涉及的投資區(qū)域，已不完全限于三峽庫區(qū)所處的湖北、重慶，也涉及長江中下游干流兩岸、洞庭湖和鄱陽湖區(qū)、河口區(qū)等可能造成影響的省份。

多年來，地方政府爭(zhēng)取項(xiàng)目落地，圍繞著三峽的“后規(guī)劃”進(jìn)行了激烈博弈，最終遂愿。這一結(jié)局，也將拉開更多爭(zhēng)奪大型水利工程“后續(xù)投資”的序幕。

利益攸關(guān)方博弈

多年來，地方政府為分享項(xiàng)目，圍繞著三峽的“后規(guī)劃”進(jìn)行了激烈博弈；1238億元投資規(guī)劃的落地，或?qū)⒗_更多爭(zhēng)奪大型水利工程“后續(xù)投資”的序幕

5 月18日，《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》（下稱《后續(xù)規(guī)劃》）出爐。三峽工程的后期規(guī)劃，雖在學(xué)術(shù)界早是共識(shí)，但其規(guī)劃的出爐卻等了4年。早在2007年，重慶市與湖北省就不斷向國務(wù)院打報(bào)告，希望三峽工程建成后，國家能延續(xù)或調(diào)整優(yōu)惠政策，以適應(yīng)運(yùn)行管理期的需要。

重慶市最早提出設(shè)想，認(rèn)為三峽工程進(jìn)入正常運(yùn)營狀態(tài)后，移民、庫區(qū)生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害等遺留問題尚未完全解決，需要在后續(xù)工作中逐步完成。當(dāng)時(shí)，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室（下稱“三峽辦”）也表達(dá)出了類似意愿。

按照最初規(guī)定，三峽工程一旦建成，進(jìn)入運(yùn)行管理期，三峽工程建設(shè)委員會(huì)就隨之撤銷，其國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)三峽辦將劃歸水利部。

一波三折

2008年9月，在三峽工程建設(shè)委員會(huì)第16次會(huì)議上，三峽工程后續(xù)工作敲定，確定由三峽辦會(huì)同國家發(fā)改委、財(cái)政部研究提出三峽工程后續(xù)工作方案，報(bào)國務(wù)院審批。

2008年10月，三峽辦組織編制三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃綱要，選擇湖北、重慶部分地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃試點(diǎn)，并在水利部長江委員會(huì)（下稱“長江委”）編制的《三峽水庫可持續(xù)利用綜合規(guī)劃研究報(bào)告》基礎(chǔ)上，編制《三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃綱要》（討論稿）。

按照當(dāng)時(shí)的設(shè)想，后期規(guī)劃編制和通過都不會(huì)太困難，2009年應(yīng)該可以頒布實(shí)施。但實(shí)際上，推進(jìn)工作遇到意想不到的阻力。據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，僅就規(guī)劃的名稱，就產(chǎn)生了兩派截然相反的聲音。

一派認(rèn)為，三峽工程既已建成完工，則無“后規(guī)劃”一說；另一派則認(rèn)為，工程歸工程，但三峽庫區(qū)仍面臨移民致富、生態(tài)環(huán)境等相當(dāng)多的后續(xù)工作，急需一個(gè)整體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌。

2009年春節(jié)，時(shí)任三峽辦主任的汪嘯風(fēng)，會(huì)同重慶市副市長譚棲偉、湖北省副省長田承忠等相關(guān)人員在北京開會(huì)。

據(jù)知情人士透露，會(huì)上汪嘯風(fēng)承認(rèn)規(guī)劃推進(jìn)遇阻。他表示，國務(wù)院在征求各部門意見的過程中，“有一些部委持有不同意見”。

2009年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)了三峽辦上報(bào)的《關(guān)于開展三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃的請(qǐng)示》。

2009年3月26日，三峽辦三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組首次召開全體會(huì)議，部署后續(xù)工作的規(guī)劃編制。一個(gè)月后，規(guī)劃編制工作啟動(dòng)，長江委被委托承擔(dān)規(guī)劃編制的總成任務(wù)。

長江委長江流域水資源保護(hù)局原局長翁立達(dá)是參與編制的專家之一。據(jù)其回憶，編制的時(shí)間相對(duì)緊迫，僅用了5個(gè)月就完成規(guī)劃初稿，先后經(jīng)過了近20次大規(guī)模修改。

按照原計(jì)劃，2009年11月可通過審議，12月通過國務(wù)院審批。但實(shí)際上，初稿完成后直到2011年才獲得通過。

延遲的主要原因，在于這次規(guī)劃與以往不同，并非由地方政府先調(diào)研拿出初稿進(jìn)行匯總，而是“倒過來，湖北、重慶兩省市不制定規(guī)劃，只報(bào)項(xiàng)目”。

由于地方政府希望獲得大量的后續(xù)投資資金，導(dǎo)致項(xiàng)目金額一度超過4000億元。

“基層就是希望項(xiàng)目越多越好、越大越好，就拼命報(bào)，某縣就報(bào)出了1000多億元的項(xiàng)目。”知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者透露。

在一次三峽工程建設(shè)委員會(huì)會(huì)議上，國務(wù)院一位領(lǐng)導(dǎo)說了一句“后續(xù)工作很重要，但投資不能超過三峽工程的建設(shè)投資”，最終才給規(guī)劃項(xiàng)目定了調(diào)。最后，三峽工程建設(shè)委員會(huì)委托中國國際工程咨詢公司奔赴各地，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行一一審核，并最終砍掉大部分項(xiàng)目，再進(jìn)行二次申報(bào)。至此，《后續(xù)規(guī)劃》才算走上了審批的順車道。

游說分成

1238億元，是國務(wù)院通過的《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》的投資數(shù)目。

其中，最大投資部分，為移民安穩(wěn)致富和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，共安排461億元；移民搬遷遺留問題安排128億元。

按照此前三峽電站電力銷售稅收的地方分配，以上數(shù)字也將按綜合淹沒實(shí)物和移民搬遷任務(wù)量的比例進(jìn)行分配，即湖北省占15.67%，重慶市占84.33%。

與三峽有關(guān)的各類稅費(fèi)的分配，一直是雙方博弈關(guān)鍵。三峽工程建設(shè)分庫區(qū)和壩區(qū)兩部分。位于庫區(qū)的重慶移民搬遷和淹沒面積都很大，但最終產(chǎn)生發(fā)電效益的三峽電站，卻在壩區(qū)湖北。

《后續(xù)規(guī)劃》編制消息一出，湖北、重慶兩省市就立刻開展各類費(fèi)用研究，目的是爭(zhēng)取更多的政策和資金。

2008年，湖北省政府就打報(bào)告至國務(wù)院，希望提高湖北省的稅收分成，但未得到任何回應(yīng)。

2009年全國“兩會(huì)”期間，三峽工程即將竣工之際，湖北、重慶再次展開游說，希望能在新一輪分配中獲利更多。

當(dāng)時(shí)，重慶市專門組織了一場(chǎng)關(guān)于三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告會(huì)。重慶市副市長譚棲偉在會(huì)上表示，三峽庫區(qū)移民安置工作雖告一段落，但目前三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)落后于全國水平，需要中央財(cái)政給予更多的傾斜。

湖北省通過組織材料上報(bào)的方式，提出目前稅費(fèi)的分配不符合屬地管理原則，希望按照稅法原則征稅并重新分配，增加湖北分得的比例。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲得的規(guī)劃資料顯示，整個(gè)“后三峽”規(guī)劃已不完全限于三峽庫區(qū)所處的湖北、重慶。除了重慶20個(gè)區(qū)縣、湖北4個(gè)區(qū)縣，還涉及長江中下游干流兩岸、洞庭湖和鄱陽湖區(qū)、河口區(qū)等可能造成影響的區(qū)域。

據(jù)參與規(guī)劃的專家介紹，在后續(xù)規(guī)劃中，首次單獨(dú)列出94億元，用于處理三峽大壩對(duì)整個(gè)長江中下游的影響。

對(duì)于1238億元的來源問題，知情人士透露，后續(xù)規(guī)劃將按照每年100億元、共11年的規(guī)模，從國家重大水利工程建設(shè)基金中列支。該基金是為支持南水北調(diào)工程建設(shè)、解決三峽工程后續(xù)問題以及加強(qiáng)中西部地區(qū)重大水利工程建設(shè)而設(shè)立的政府性基金。

而剩下的100多億元，則可能從三個(gè)途徑獲得：延長11年的后續(xù)規(guī)劃時(shí)間；從長江三峽集團(tuán)總公司的電力收入、稅收中解決；或者提高三峽上網(wǎng)電價(jià)。不過，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者通過采訪當(dāng)?shù)卣私獾?，后兩者雖“理論上可行，但實(shí)際上很難落實(shí)”。

2010年，三峽工程建設(shè)委員會(huì)第17次會(huì)議上，三峽集團(tuán)董事長曹廣晶表示，積極履行社會(huì)責(zé)任，積極支持改善庫區(qū)移民生活、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的后續(xù)規(guī)劃項(xiàng)目。將三峽電站收入、上繳的國有資本金收益的一部分用于后續(xù)規(guī)劃，需要財(cái)政部、國資委綜合平衡，出政策。“只要財(cái)政部、國資委下文明確，三峽總公司的稅收及稅后利潤都是上交國家財(cái)政。”

三峽集團(tuán)總會(huì)計(jì)師楊亞則認(rèn)為，三峽工程建設(shè)的投資范圍是有邊界的，不能把建成以后運(yùn)營階段的事情，與建設(shè)階段的投資混為一談。“哪個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目沒有后續(xù)問題？后續(xù)規(guī)劃的許多項(xiàng)目與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)”。

“庫區(qū)淹沒范圍以外修條路，為什么要列入三峽后續(xù)規(guī)劃？長江上再修座橋，為什么算三峽后續(xù)工程？搞個(gè)工業(yè)園區(qū)也該與三峽工程掛鉤嗎？不能將所有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，都算到三峽工程身上。”在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》采訪時(shí)，楊亞指出目前部分地方政府上報(bào)的后續(xù)規(guī)劃項(xiàng)目投資“有許多還需要具體的技術(shù)設(shè)計(jì)與方案論證”。

壓力重重

三峽工程后續(xù)工作的重點(diǎn)，其實(shí)相當(dāng)明確：移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防治理，并列成為下個(gè)十年的關(guān)鍵詞。

按《后續(xù)規(guī)劃》要求，湖北及重慶庫區(qū)移民生活水平需分別達(dá)到兩省（市）的平均水平；庫區(qū)的干流水質(zhì)需穩(wěn)定在Ⅱ類，支流水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，消落區(qū)逐步具備正常的生態(tài)調(diào)節(jié)能力；庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治長效機(jī)制需建立起來。

三峽庫區(qū)地跨兩?。ㄊ校┑?6個(gè)區(qū)（縣、市），是國家連片貧困區(qū)。

今年1月9日，在重慶市第三屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，重慶市移民局作《三峽（重慶）庫區(qū)移民工作報(bào)告》時(shí)指出，移民搬遷安置遺留問題解決難度較大；部分移民生活仍然困難；庫區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，轉(zhuǎn)變庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的任務(wù)繁重，并且，部分移民的就業(yè)難以適應(yīng)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)的要求，存在就業(yè)難與用工荒的矛盾。

這些問題，湖北省也無法回避。另一方面，生態(tài)問題也在影響著三峽

庫區(qū)的百萬移民。

特殊自然條件與復(fù)雜的地質(zhì)結(jié)構(gòu)，決定了三峽庫區(qū)的環(huán)境容量十分有限。歷史上的三峽，就是暴雨、洪水頻繁的地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)。三峽工程的建成，也在逐步改變著三峽的固有格局。

5月23日，國土資源部地質(zhì)環(huán)境司負(fù)責(zé)人公開指出，“三峽工程建設(shè)以來，地質(zhì)環(huán)境條件受到了一定程度的改變，出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)增多，地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情發(fā)生頻繁現(xiàn)象。”

該負(fù)責(zé)人對(duì)媒體介紹說，三峽水庫正常運(yùn)行后，水位抬升幾十米至百余米，水位漲落頻度加大，劇烈地改變了岸坡的水文地質(zhì)條件，加劇對(duì)水庫邊坡穩(wěn)定的不利影響。

在達(dá)到新的相對(duì)穩(wěn)定之前，“必然面臨著一個(gè)較長時(shí)期的庫岸再造過程，必然會(huì)產(chǎn)生新的不穩(wěn)定岸段，容易引發(fā)崩滑體的復(fù)活并產(chǎn)生涌浪災(zāi)害。”此外，水華、消落帶等問題，也在深刻影響庫區(qū)，乃至長江中下游的生態(tài)環(huán)境。

自2003年5月首次蓄水、6月長江就首次出現(xiàn)水華，數(shù)年來該現(xiàn)象不曾放緩，湖北、重慶多次公開承認(rèn)，三峽蓄水后，支流水質(zhì)惡化，水華現(xiàn)象的發(fā)生范圍、持續(xù)時(shí)間、發(fā)生頻次明顯增加。

“這意味著蓄水改變水流條件，水體自凈能力下降，污染物的降解速度減慢。” 水資源保護(hù)專家、長江委長江流域水資源保護(hù)局原局長翁立達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

據(jù)記者了解，上述問題，有的在三峽工程論證中已有預(yù)見；有的是在工程建設(shè)期已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，但當(dāng)時(shí)難以有效解決的；有的則是提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。 “三峽工程的定位沒有含糊過，第一是防洪，是一個(gè)民生工程。對(duì)防止中

下游的洪澇災(zāi)害是很重要的；所以，我們的觀點(diǎn)就是防洪，不是發(fā)電，這是一種生態(tài)環(huán)境效益。負(fù)面的影響都是相對(duì)小一點(diǎn)的砝碼。”翁立達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

全流域管理設(shè)想初現(xiàn)

對(duì)地方政府而言，《后續(xù)規(guī)劃》的通過，猶如一支強(qiáng)心劑。但作為一個(gè)涵蓋范圍廣、時(shí)間跨度長、涉及人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的龐大規(guī)劃，實(shí)施起來并非易事。

在三峽庫區(qū)采訪期間，部分地方官員對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示擔(dān)心，怕出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的局面；也有人擔(dān)心，后續(xù)工作的效果可能會(huì)因管理機(jī)構(gòu)復(fù)雜繁多、部門利益千絲萬縷而“打折扣”。

對(duì)此，《后續(xù)規(guī)劃》中特別提到，要嚴(yán)格界定相關(guān)工作任務(wù)和投資，不重復(fù)、不替代；堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分省市負(fù)責(zé)、以縣為基礎(chǔ)的管理體制；正確處理國家與地方，國家、集體與個(gè)人，上游與下游，近期與遠(yuǎn)期，樞紐工程與庫區(qū)，整體與局部等方面的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以確保規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此種要求，使得對(duì)整個(gè)長江進(jìn)行全流域管理的設(shè)想初現(xiàn)雛形。

所謂流域管理，其重點(diǎn)在于跨越部門與地方利益，設(shè)立流域綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大事情的決策和協(xié)調(diào)。

在這一方面，美國田納西河流域管理局是可以借鑒的案例。在上世紀(jì)30年代，時(shí)任美國總統(tǒng)的羅斯福，授權(quán)該管理局專門負(fù)責(zé)田納西河谷的綜合開發(fā)與管理。其職責(zé)不僅包括發(fā)電、治水、生態(tài)保護(hù)，甚至還提供河谷內(nèi)的交通、糧食生產(chǎn)的所有解決方案。如今，田納西河已成為美國治理得最好的河流系統(tǒng)。

而目前長江流域面臨的問題是，防洪調(diào)度由水利部（國家防總）負(fù)責(zé)、發(fā)電調(diào)度由國家電網(wǎng)負(fù)責(zé)、通航調(diào)度是交通部的職責(zé)，隸屬于國資委的三峽集團(tuán)負(fù)責(zé)樞紐工程運(yùn)營與資產(chǎn)經(jīng)營，長江各支流水電站歸屬于不同的發(fā)電公司，上下游各級(jí)地方政府從不同角度提出多種要求，“各自為政”。

今年長江中下游大旱，有地方政府指責(zé)三峽大壩未能及時(shí)放水，加重旱情；而認(rèn)為“三峽工程很大程度改變江湖格局”、對(duì)鄱陽湖影響巨大的江西省，也不惜背上“自私”之名，試圖建設(shè)鄱陽湖生態(tài)水利樞紐大壩，來抵消三峽大壩帶來的問題。

“美國人先制定田納西流域管理法，法律規(guī)定田納西管理局兼有行政與企業(yè)經(jīng)營雙重職能，局長由總統(tǒng)直接任命，有權(quán)協(xié)調(diào)不同部門不同州的相關(guān)問題。中國可以從中借鑒很多經(jīng)驗(yàn)。”楊亞對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示。

目前，最希望將三峽庫區(qū)納入長江全流域管理的，當(dāng)屬水利部長江委。他們認(rèn)為，如果三峽的管理與長江中下游地區(qū)的管理互相割裂，那將很難解決各種矛盾。

長江委主任蔡其華早前在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者專訪時(shí)指出，現(xiàn)有法律已授權(quán)水利部委托流域機(jī)構(gòu)，對(duì)流域上的水行政管理實(shí)施綜合管理模式。但蔡其華也表示，目前缺少一個(gè)有權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)，綜合管理還面臨諸多困難。

“目前還屬于大規(guī)模水利建設(shè)的展開階段，未來十年要全國投資4萬億。”蔡其華說，“作為建設(shè)階段，職責(zé)在各級(jí)水行政主管部門，這樣的建設(shè)力度和強(qiáng)度，完成建設(shè)任務(wù)可能更有利一些；只有等到大規(guī)模建設(shè)階段基本完成后，在那個(gè)基礎(chǔ)上，隨著國家行政體制的改革，真正意義上的流域管理委員會(huì)才會(huì)建立起來，真正在流域行使水行政、水資源、流域的綜合管理。”

（實(shí)習(xí)記者程明對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）