1月17日，國家能源局發(fā)布《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，標(biāo)志著我國分布式光伏監(jiān)管進入新階段。《管理辦法》基于2013年國家能源局發(fā)布的《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》(國能新能〔2013〕433號，以下簡稱“433號文件”)，著眼于行業(yè)的痛點難點問題，可謂是“十年磨一劍”。對于其中一些焦點問題，我們嘗試做一些分析探索，以饗讀者。

■ “同一用地紅線”作何理解?

《管理辦法》中有兩處提到“同一用地紅線”，分別是第四條關(guān)于分布式光伏的分類“以上條款中建筑物及其附屬場所應(yīng)當(dāng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)”，以及第5條關(guān)于分布式光伏上網(wǎng)方式“涉及自發(fā)自用的，用戶和分布式光伏發(fā)電項目應(yīng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)”，這兩條可簡略概括為“雙紅線”政策。所謂“紅線”，就是建筑工程項目用地的使用權(quán)屬范圍的邊界線，應(yīng)當(dāng)以不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的“紅線”為準(zhǔn)。

“雙紅線”政策并非《管理辦法》首創(chuàng)。例如，湖南省發(fā)改委等發(fā)布的《關(guān)于支持分布式光伏發(fā)展規(guī)范相關(guān)管理事項的通知》提出“以‘自發(fā)自用、余電上網(wǎng)’模式，單點或多點(指并網(wǎng)點)接入同一范圍土地上的電力消費設(shè)施”相關(guān)表述。其他省份的相關(guān)政策也有類似表述，只不過《管理辦法》統(tǒng)一表述為“同一紅線”。這些限制應(yīng)作何理解?

“涉及自發(fā)自用的，用戶和分布式光伏發(fā)電項目應(yīng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)”的要求主要涉及“供電專營制度”，即從事供電業(yè)務(wù)應(yīng)取得具有專營屬性的電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)，除非另有規(guī)定;分布式光伏“自發(fā)自用”的模式就是對供電專營制度的一種突破。

《管理辦法》提出的“以上條款中建筑物及其附屬場所應(yīng)當(dāng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)”，要求光伏電站利用的建筑物、場所應(yīng)當(dāng)位于同一紅線范圍內(nèi)。這實際上是對何為“一個項目”的界定。從以往的實踐來看，地方發(fā)改部門在項目備案時，備案內(nèi)容明確利用多個不同公司、不同地址產(chǎn)證的項目并不少見，特別是商業(yè)園區(qū)項目。根據(jù)備案證，這種項目可以認為是“一個項目”?！豆芾磙k法》實施后，前述類型的備案將不再允許，但《管理辦法》發(fā)布之前已備案且于2025年5月1日前并網(wǎng)投產(chǎn)的分布式光伏發(fā)電項目，仍按原有政策執(zhí)行。

此外，《管理辦法》第十四條還增加了“同一用地紅線內(nèi)，通過分期建設(shè)、不同投資主體分別開發(fā)等形式建設(shè)的工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目，不得新增與公共電網(wǎng)的連接點”的要求，這意味著，對于投資人而言，同一地塊紅線也有“圈地”效應(yīng)，即“先來者全得”，后續(xù)即使要開發(fā)新項目，也需要得到原有投資人的同意。

■ “擦邊”項目是否還能做?

10年前，國家能源主管部門為了解決補貼指標(biāo)問題，推出了所謂的“地面分布式”。此后，各種形式的“擦邊”分布式項目應(yīng)運而生。例如，支架直接入地的“屋頂分布式”，利用農(nóng)業(yè)大棚、禽舍棚頂建設(shè)的分布式，利用尾礦堆場直接在地面建設(shè)的“分布式”項目等。各省市能源主管部門對于這些“擦邊”項目的態(tài)度也不盡一致。例如，廣西發(fā)改委2023年5月發(fā)布的《關(guān)于申報2023年陸上風(fēng)電、集中式光伏發(fā)電項目的通知》明確規(guī)定豁免農(nóng)業(yè)大棚、禽舍棚頂建設(shè)的分布式競配指標(biāo)要求;安徽省能源局發(fā)布的《關(guān)于進一步推進分布式光伏規(guī)范有序發(fā)展的通知》明確規(guī)定農(nóng)業(yè)大棚需要納入年度規(guī)模管理。

《管理辦法》除了強調(diào)要把握“建設(shè)場所、接入電壓等級和裝機容量”三個核心要素，還蘊含另一個重要因素——接線方式問題。

《管理辦法》第四條對于大型工商業(yè)分布式光伏給出兩個選擇，一是“接入用戶側(cè)電網(wǎng)”，二是“電站與用戶開展專線供電(不直接接入公共電網(wǎng)且用戶與發(fā)電項目投資方為同一法人主體)”，前提是大型工商業(yè)分布式光伏原則上選擇全部自發(fā)自用模式。而專線直供，用戶與發(fā)電項目必須為同一法人，且《管理辦法》第三十四條也規(guī)定了“分布式光伏發(fā)電項目與用戶開展專線供電的，發(fā)電、用電雙方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)輸配電費、系統(tǒng)運行費用、政府性基金及附加等”。

■ 項目合規(guī)要求有何變化?

已廢止的433號文件對于分布式光伏合規(guī)手續(xù)總體定位是“簡化”，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、水土保持、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估及社會風(fēng)險評估等支持性文件。《管理辦法》用大量篇幅對項目合規(guī)問題作了規(guī)定。

分布式光伏是否需要指標(biāo)?進入無補貼時代后，國家層面對于分布式光伏項目是否需要“指標(biāo)”并無統(tǒng)一規(guī)定，各地規(guī)定相差甚遠，其中大部分地區(qū)并不需要指標(biāo)。不過，很多地區(qū)雖未明確給予分布式光伏指標(biāo)限制，但結(jié)合電網(wǎng)承載力評估等要求，暫停了分布式光伏項目備案。

《管理辦法》第九條提出，省級能源主管部門應(yīng)當(dāng)做好本省(自治區(qū)、直轄市)新能源發(fā)展與國家級能源發(fā)展規(guī)劃的銜接……，指導(dǎo)地方能源主管部門綜合考慮電力供需形勢等，提出本地區(qū)分布式光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模，從字面意思看，應(yīng)該是“地方能源主管部門提出本地區(qū)分布式光伏和規(guī)模”;但每個具體項目是否需要取得指標(biāo)、如何取得指標(biāo)，以及沒有取得指標(biāo)的結(jié)果，《管理辦法》尚不明確。相關(guān)結(jié)果在地方規(guī)定中有所反映，例如安徽規(guī)定沒有指標(biāo)的分布式項目不得開工建設(shè)、不得并網(wǎng)。

同時，《管理辦法》第十條還特別強調(diào)，“各地不得以特許權(quán)經(jīng)營方式控制屋頂?shù)确植际焦夥l(fā)電開發(fā)資源”。

“建檔立卡”的意義何在?“建檔立卡”并非新要求，早在光伏項目扶貧中已經(jīng)廣泛運用。國家能源局發(fā)布的《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》中“建檔立卡”要求和《管理辦法》要求完全一致，但并沒有明確相關(guān)法律后果。

《管理辦法》第三十六條規(guī)定：“建檔立卡的分布式光伏發(fā)電項目按全部發(fā)電量核發(fā)綠證，其中上網(wǎng)電量核發(fā)可交易綠證，項目投資主體持有綠證后可根據(jù)綠證相關(guān)管理規(guī)定自主參與綠證交易”。本條從正面規(guī)定了核發(fā)綠證的條件包括“建檔立卡”，但沒有“建檔立卡”是否無法核發(fā)綠證，并不明確。

建設(shè)工程規(guī)劃許可證是否要辦?《管理辦法》第二十條規(guī)定：“利用既有建筑物及其附屬場所的，可按照簡約高效的原則，在符合建設(shè)要求的條件下免除用地預(yù)審與規(guī)劃選址、規(guī)劃許可、節(jié)能評估等手續(xù)”。這可否得出分布式光伏均豁免辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證?

例如，《威海市建設(shè)工程規(guī)劃許可證豁免清單》規(guī)定，符合專項規(guī)劃且不直接占用土地的非經(jīng)營性小型分布式光伏設(shè)施無需辦理和免于辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。在威海市中級人民法院(2024)魯10行終151號案例中，某光伏電站建設(shè)在大樓屋頂，容量為3.6兆瓦，東西長150米、南北長67米，南面支架高2.8米、北面支架高4.5米，建筑面積10050平方米。因未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證而被行政機關(guān)做出限期拆除的處理。司法機關(guān)認為，《光伏發(fā)電站設(shè)計規(guī)范》規(guī)定，安裝容量大于1兆瓦和小于或等于30兆瓦的光伏電站屬于中型光伏發(fā)電系統(tǒng)，而本項目容量為3.6兆瓦，不屬于非經(jīng)營性小型分布式光伏設(shè)施項目，故不屬于可以豁免辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的范疇。

可見，《管理辦法》第二十條并不能簡單地推論出“所有分布式光伏項目均豁免辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”，具體辦理要求應(yīng)以地方規(guī)劃主管部門要求為準(zhǔn)。

此外，《管理辦法》中有六條內(nèi)容涉及規(guī)范備案管理，除了再次明確有些以往文件的規(guī)定外，還有三大亮點：一是非自然人戶用分布式光伏只能由企業(yè)備案，允許合并備案并分別接入電網(wǎng);二是不得要求企業(yè)必須在某地登記注冊。該規(guī)定打破了歷年來主管部門要求在當(dāng)?shù)卦O(shè)立項目公司的“傳統(tǒng)”要求;三是大型工商業(yè)分布式光伏的電力用戶負荷發(fā)生較大變化時，可將項目調(diào)整為集中式光伏電站，類似于原有的“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”轉(zhuǎn)為“全額上網(wǎng)”規(guī)定。

(作者供職于陽光時代律師事務(wù)所)