安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。煤礦作為傳統(tǒng)高危行業(yè)，一直是安全生產(chǎn)工作的重中之重。針對當前煤礦領(lǐng)域存在安全生產(chǎn)責任落實不到位、風險隱患排查治理不徹底、安全管理體制機制不完善等突出問題，應(yīng)急管理部、國家礦山安全監(jiān)察局將黨中央、國務(wù)院決策部署在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域予以細化落實，在整合《煤礦安全監(jiān)察條例》《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》兩部行政法規(guī)的基礎(chǔ)上起草了《煤礦安全生產(chǎn)條例》(以下簡稱《條例》)，經(jīng)國務(wù)院第21次常務(wù)會議通過，近期以國務(wù)院令形式對外發(fā)布?！稐l例》自2024年5月1日起施行。

《條例》針對基層“監(jiān)管不到位”、煤礦存在“屢罰屢犯”、監(jiān)管執(zhí)法“寬、松、軟、虛”等問題，“刀刃向內(nèi)”，切實提高煤礦安全風險隱患排查整改質(zhì)量，切實提升發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的強烈意愿和能力水平。

解決基層“監(jiān)管不到位”問題

安全生產(chǎn)工作，“關(guān)鍵在基層，見效在末梢”。做好煤礦安全生產(chǎn)工作，關(guān)鍵要壓實基層的監(jiān)管責任。

“當前，有個別地方政府對沒有安全保障能力的煤礦，違規(guī)下達煤炭保供計劃。有些基層政府對轄區(qū)內(nèi)煤礦的非法違法行為視而不見，甚至包庇縱容。”國家礦山安全監(jiān)察局副局長周德昶說。對此，《條例》強調(diào)，煤礦安全生產(chǎn)實行地方黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任制，進一步強化了屬地管理責任。

防止漏管失控，明確監(jiān)管主體?！稐l例》規(guī)定省級人民政府應(yīng)當按照分級分類監(jiān)管原則明確每個煤礦企業(yè)的安全監(jiān)管主體，確保“礦礦有監(jiān)管”。同時，為了防止各部門間推諉扯皮，要求縣級以上人民政府要加強對煤礦安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導，建立部門工作協(xié)調(diào)機制。

堅持安全第一，強調(diào)安全保供。當前，一些地區(qū)和煤礦安全保供的任務(wù)、壓力比較大，但是保供是在安全條件下的保供，安全必須放在第一位。對此，《條例》明確，縣級以上地方政府及有關(guān)部門不得要求不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦進行生產(chǎn)，一旦發(fā)生事故對負有責任的直接責任人、領(lǐng)導人員要嚴肅追究責任，涉嫌違法犯罪的要移送司法機關(guān)追究刑事責任。

充分發(fā)揮基層作用，查處打擊非法煤礦。一個地方有沒有非法煤礦，特別是有沒有非法小煤礦，基層縣里、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最清楚。對此，《條例》規(guī)定了基層政府發(fā)現(xiàn)、制止、查處、打擊非法煤礦的責任。沒有采取有效措施制止或者查處的，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員要給予紀律處分，構(gòu)成犯罪的依法移送司法機關(guān)追究刑事責任。

建立重大隱患治理督辦制度

“近年來有些發(fā)生事故的企業(yè)，都接受過政府部門的安全檢查，也受到多次行政處罰，有些甚至是前一天剛檢查，第二天就發(fā)生事故。”在國家礦山安全監(jiān)察局局長黃錦生看來，這有煤礦企業(yè)主體責任不落實、違法成本過低的內(nèi)因，也有部分監(jiān)管監(jiān)察人員責任心不強，監(jiān)管執(zhí)法“寬、松、軟、虛”的外因。

對此，《條例》規(guī)定，煤礦安全監(jiān)管部門對發(fā)現(xiàn)的事故隱患應(yīng)當責令立即排除，建立健全重大隱患治理督辦制度;礦山安全監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當對地方人民政府煤礦安全工作加強監(jiān)督檢查，督促開展重大隱患整改和復查，對事故多發(fā)地區(qū)實行重點監(jiān)察。同時規(guī)定，對地方政府及監(jiān)管監(jiān)察部門不履行職責、不及時查處轄區(qū)內(nèi)重大隱患和違法行為、接到舉報不及時處理、要求不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦進行生產(chǎn)、瞞報和謊報事故的，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人依法給予處分，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。

“通過這些‘刀刃向內(nèi)’的措施，著力解決監(jiān)管執(zhí)法‘寬、松、軟、虛’的問題，切實提高煤礦安全風險隱患排查整改質(zhì)量，切實提升發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的強烈意愿和能力水平。”黃錦生說。

“實際控制人”是第一責任人

記者注意到，《條例》規(guī)定，煤礦企業(yè)實際控制人是企業(yè)安全生產(chǎn)第一責任人，這是第一次在安全生產(chǎn)法規(guī)層面明確“實際控制人”責任。

周德昶介紹說，實際控制人通常指的是雖然不是煤礦企業(yè)的法人代表或者股東，但通過投資的關(guān)系、協(xié)議或者其他的安排，能夠?qū)嶋H支配煤礦行為的人。這些實際控制人，為了逃避責任，特別是逃避安全追責的責任，不簽名、不簽字、不任職，躲在幕后，實際上控制煤礦的生產(chǎn)經(jīng)營行為。這樣一來，有了“替罪羊”在前臺，實際控制人則在背后指揮，只管效益、不管安全，給安全生產(chǎn)工作帶來了極大的風險和挑戰(zhàn)，肆意違法生產(chǎn)。

對此，《條例》第一次從安全生產(chǎn)法規(guī)層面明確了煤礦實際控制人屬于主要負責人，對本企業(yè)安全生產(chǎn)工作全面負責，也就是安全生產(chǎn)法規(guī)定的企業(yè)主要負責人的責任。如負有建立健全并落實本企業(yè)安全生產(chǎn)責任制，組織制定并實施安全生產(chǎn)規(guī)章制度、安全生產(chǎn)操作規(guī)程、作業(yè)規(guī)程，保證安全生產(chǎn)有效投入，組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，及時、如實報告生產(chǎn)安全事故等職責。

周德昶表示，下一步，各級礦山安全監(jiān)管監(jiān)察部門將把包括實際控制人在內(nèi)的主要負責人履職情況作為檢查重點，按照“誰投資、誰受益、誰負責”的原則，嚴格追責問責，構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機關(guān)追究刑事責任。

值得注意的是，近期暴露出部分煤礦存在“屢罰屢犯”，有的“寧肯交罰款也要違法生產(chǎn)”的問題。國家礦山安全監(jiān)察局政策法規(guī)和科技裝備司司長薛劍光認為，關(guān)鍵還是違法成本過低。

對此，《條例》在進一步提高企業(yè)違法成本方面作出了相應(yīng)規(guī)定。

提高罰款數(shù)額下限。《條例》在保持與安全生產(chǎn)法等法律銜接的基礎(chǔ)上，提高了對煤礦企業(yè)、企業(yè)負責人違法行為的處罰下限。比如，根據(jù)安全生產(chǎn)法，對發(fā)生一般事故、較大事故、重大事故的企業(yè)，罰款下限分別為30萬元、100萬元、200萬元?！稐l例》分別提高至50萬元、150萬元和500萬元。

新設(shè)較重罰則。對于未按規(guī)定配備礦長等人員和機構(gòu)、主要生產(chǎn)系統(tǒng)和安全設(shè)施不符合規(guī)程標準、未按規(guī)定編制專項設(shè)計、未按規(guī)定進行災(zāi)害等級鑒定、違章指揮或者強令冒險作業(yè)等，這些嚴重威脅生產(chǎn)作業(yè)安全的違法行為，《條例》規(guī)定了較為嚴厲的處罰。

嚴格停產(chǎn)整改要求，加大關(guān)閉力度。對未取得安全生產(chǎn)許可證擅自生產(chǎn)、3個月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大事故隱患仍然進行生產(chǎn)、現(xiàn)有技術(shù)條件難以有效防治重大災(zāi)害等不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，《條例》將其列入依法關(guān)閉的情形。

強化國家礦山安全監(jiān)察體制

近年來，地方各級黨委和政府對煤礦安全生產(chǎn)工作的重視程度普遍提高，但從一些重特大事故暴露出的問題看，有的地方領(lǐng)導不掌握轄區(qū)內(nèi)煤礦安全生產(chǎn)真實狀況，對礦山安全監(jiān)察機構(gòu)提出的監(jiān)察建議不以為然、落實不力。“礦山安全監(jiān)察機構(gòu)腰桿不硬、方法不多、權(quán)威不夠，‘督政’作用發(fā)揮不明顯。”黃錦生坦言。對此，《條例》作出了針對性規(guī)定。

強化國家礦山安全監(jiān)察體制。“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制自2000年建立，實踐證明，這是我國煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的“壓艙石”和“關(guān)鍵一招”。此次《條例》第一次在法規(guī)層面予以強化，明確規(guī)定煤礦安全生產(chǎn)工作按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”，強化和落實安全生產(chǎn)責任，再次充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對這個體制和這支隊伍的高度信任。

強化督政促企力度。落實國家礦山安全監(jiān)察體制改革要求，規(guī)定礦山安全監(jiān)察機構(gòu)負責對縣級以上地方人民政府煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管工作進行監(jiān)督檢查，縣級以上地方人民政府應(yīng)當配合和接受礦山安全監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督檢查，及時落實監(jiān)察意見和建議。礦山安全監(jiān)察機構(gòu)可以采取聽取地方政府及監(jiān)管部門匯報、調(diào)閱復制文件資料、要求政府及有關(guān)部門和人員作出說明、進入煤礦一線作業(yè)場所，以及“四不兩直”、約談通報等必要措施開展監(jiān)察工作。同時，對煤礦重大、較大、一般事故，由礦山安全監(jiān)察機構(gòu)依照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定組織調(diào)查處理。(原標題：《煤礦安全生產(chǎn)條例》“刀刃向內(nèi)”切實提高安全風險隱患排查整改質(zhì)量首次在法規(guī)層面明確“實際控制人”安全責任)