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歐盟海洋塑料垃圾污染的防治策略

2022-12-16 09:59:48 人民法院報   作者: 陳 悅 王玫黎  
海洋塑料污染現(xiàn)已成為威脅海洋環(huán)境的主要問題之一。雖然海洋中塑料垃圾的具體情況尚未可知,但已有研究表明,從南極到北極,從海面到深海海底,塑料垃圾廣泛地存在于海洋的各個角落,海洋中塑料垃圾的累積對海洋環(huán)境、公眾健康和社會經(jīng)濟有著廣泛的不利影響,為解決這一重要的環(huán)境問題,國際社會已經(jīng)著手制定各項規(guī)則以應(yīng)對日益嚴(yán)重的海洋塑料污染。在區(qū)域?qū)用?,作為全球重要的?jīng)濟和政治組織,歐盟自成立以來就一直將環(huán)境保護視為區(qū)域內(nèi)的重要優(yōu)先事項。在海洋塑料污染的防治中,歐盟已經(jīng)形成了一套從區(qū)域立法到國際合作、從法律約束到改善公眾認(rèn)知的多管齊下、能產(chǎn)生共生效應(yīng)的全面治理框架。
 
防止和減少陸源塑料垃圾污染
 
防止來自陸地和海上的塑料垃圾進入海洋是歐盟治理海洋塑料污染的政策基石,尤其是對陸源塑料污染的防治,歐盟區(qū)域內(nèi)的限塑政策甚至領(lǐng)先于全球?qū)用娴囊?guī)則出臺。
 
2004年,歐盟最先制定了《關(guān)于包裝和包裝廢棄物的第2004/12/EC號指令》,該指令制定了塑料包裝廢棄物的具體回收目標(biāo),要求到2008年底55%至80%的包裝應(yīng)該得到回收,其中塑料包裝廢棄物的重量在所有包裝廢棄物的重量中占比應(yīng)不超過22.5%。
 
2015年,歐盟再次修訂了區(qū)域內(nèi)的包裝和包裝廢棄物指令,代之以第2015/720號指令要求各成員國采取例如國家制定減量目標(biāo)或銷售禁令等的措施,實現(xiàn)輕質(zhì)塑料袋的“持續(xù)減量”,確保到2019年每人每年消費的塑料袋不超過90個,到2025年不超過40個,且與2010年相比,到2019年塑料袋的消費量應(yīng)減少50%,到2025年減少80%。
 
在應(yīng)對產(chǎn)生的固體塑料廢物方面,2018年,歐盟開始修訂區(qū)域內(nèi)的廢物立法,希望通過對塑料廢物進行合理回收利用來減少進入到海洋中的塑料垃圾。修訂后的《歐盟廢物框架指令》要求各成員國查明陸地和海洋環(huán)境中的塑料廢物來源,并制定一系列國家行動計劃減少未來塑料廢物的產(chǎn)生,并對已有的塑料廢物進行清理、重新收集。對今后產(chǎn)生的塑料廢物歐盟還將執(zhí)行有效的家庭垃圾分類計劃和廢物登記制度,并通過預(yù)防、再利用和循環(huán)利用廢棄塑料的方式取代傳統(tǒng)的垃圾填埋和焚燒行為,達(dá)到逐步提高塑料廢物再次回收利用率的效果。
 
2018年,歐盟公布了《循環(huán)經(jīng)濟中的塑料戰(zhàn)略》,開始采用塑料生命周期的系統(tǒng)方法,將塑料材料的設(shè)計、使用、回收和再利用整合在一起,目標(biāo)是到2030年歐盟市場上的所有塑料包裝都可重復(fù)使用或可回收利用,使一次性塑料的消費量減少,微塑料受到更多的限制。
 
作為該戰(zhàn)略的一部分,2019年,歐盟又通過了一項《關(guān)于減少某些塑料制品對環(huán)境影響的第2019/904號指令》,主要針對歐洲海灘和海洋上最常發(fā)現(xiàn)的十大一次性塑料產(chǎn)品以及含塑料的漁具,原因是:在成員國海灘上統(tǒng)計的海洋垃圾總量中,一次性的塑料產(chǎn)品約占50%,廢棄漁具占另外的27%。該指令要求各成員國應(yīng)采取擴大銷售者責(zé)任、禁止某些一次性塑料產(chǎn)品的銷售、對部分一次性塑料制品設(shè)置環(huán)保標(biāo)簽、制定回收目標(biāo)和加強宣傳與教育等多種手段的組合,持續(xù)性地減少對某些一次性塑料制品的消費。
 
2020年,在歐盟發(fā)布的循環(huán)經(jīng)濟行動計劃2.0文件中,提出還將優(yōu)先在包裝、汽車和建筑材料中設(shè)置對塑料使用的減量目標(biāo)和回收計劃。
 
防止和減少海上塑料垃圾污染
 
導(dǎo)致海洋塑料垃圾直接排入海洋的海上活動包括捕魚、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運、海洋傾倒和其他海上活動。為防治塑料污染的海上來源,早在2008年,歐盟就出臺了《海洋戰(zhàn)略框架指令》,該指令是歐盟區(qū)域內(nèi)第一個明確解決海洋垃圾問題的法律文件。它要求到2020年歐盟地區(qū)的海洋垃圾要達(dá)到“良好的環(huán)境狀態(tài)”,即“海洋垃圾的特性和數(shù)量不能對沿?;蚋h(yuǎn)的海洋環(huán)境造成危害”。
 
根據(jù)該指令,歐盟委員會另外通過了一個關(guān)于評估現(xiàn)有海洋垃圾和塑料垃圾相關(guān)措施、監(jiān)測和報告實施狀況的決定,并成立了一個海洋垃圾技術(shù)小組,專門負(fù)責(zé)制定海洋垃圾和微型垃圾的基線數(shù)量與閥值,更重要的是該小組還負(fù)責(zé)就海洋垃圾的危害、海洋垃圾的來源和促進統(tǒng)一的監(jiān)測方式向成員國提供有效指導(dǎo)和建議。
 
此后,歐盟又先后頒布了第2009/43、第2009/1224、第2019/904號指令和《港口接受設(shè)施指令》等一系列的政策文件。前兩個指令要求在成員國注冊的捕魚船隊對船舶產(chǎn)生的塑料廢物進行處理,規(guī)定船上應(yīng)配備找回丟失漁具的相應(yīng)設(shè)備,一旦漁具出現(xiàn)丟失應(yīng)盡早找回,如果不能找回則應(yīng)通知成員國政府,以此防止丟失的漁具造成塑料污染。
 
歐盟第2019/904號指令則進一步規(guī)范了廢棄漁具的處理,該指令擴大了含有塑料的漁具和水產(chǎn)養(yǎng)殖中漁具的生產(chǎn)者責(zé)任,要求由漁具的生產(chǎn)者負(fù)責(zé)承擔(dān)廢棄漁具的收集、運輸和處理費用,以確保廢棄塑料漁具能充分納入廢物回收系統(tǒng)。與《港口接受設(shè)施指令》中的有關(guān)規(guī)定相互配合,該指令還為成員國建立了具有法律約束力的定量收集目標(biāo),要求成員國自我設(shè)定最低的國家年度漁具回收率以及監(jiān)測國家投放進市場的塑料漁具走向。目前歐盟也正在研究制定漁具循環(huán)使用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),以實現(xiàn)漁具的再回收利用,從而延長漁具的生命周期。
 
2019年,歐盟制定的《港口接受設(shè)施指令》還在更大范圍內(nèi)限制了海上塑料垃圾的產(chǎn)生,該指令涵蓋了漁業(yè)和旅游業(yè)在內(nèi)的可能由船舶產(chǎn)生的所有塑料廢棄物,尤其重視來自航運業(yè)的塑料垃圾。該指令提出了對含有塑料的漁具和水產(chǎn)養(yǎng)殖漁具的生產(chǎn)者實行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的規(guī)定,還通過對船舶運送的《防污公約》附件5中規(guī)定的廢物垃圾提供經(jīng)濟激勵的方式,刺激船舶將廢棄的塑料漁具和被動捕撈的其他塑料垃圾,都盡可能地運送到岸上適當(dāng)?shù)母劭?,接受設(shè)施進行合適的處理。
 
改善公眾環(huán)保意識、促進海洋科學(xué)研究
 
提高公眾認(rèn)知是海洋塑料垃圾污染防治中的重要環(huán)節(jié),公眾環(huán)保意識的改善能直接改變公眾行為,并從源頭上減少塑料垃圾出現(xiàn)。歐盟通過多次開展主題活動的方式,使公眾明白消費選擇在對抗塑料污染和海洋垃圾中的重要作用,以引導(dǎo)消費者選擇更加耐用和可回收的塑料制品。
 
在國際層面,歐盟委員會還與環(huán)境規(guī)劃署合作發(fā)起了全球范圍內(nèi)的水族館聯(lián)盟與清潔海灘運動,前者提倡參與其中的水族館在其館內(nèi)消除對一次性塑料制品的使用,并向更廣泛的領(lǐng)域進行最佳實踐的推廣,后者則是通過參與清潔工作本身,使公眾意識到海洋塑料污染的嚴(yán)重性。更重要的是,歐盟不僅資助參與改善公眾環(huán)保意識的項目,還十分注重在所有反塑料垃圾的公益活動中媒體的宣傳力量,從而擴大信息的接收群體。
 
在修改完善立法政策之外,歐盟也十分重視海洋科學(xué)的研究,堅持認(rèn)為科學(xué)的監(jiān)測報告和創(chuàng)新技術(shù)是解決海洋塑料污染的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2016年,歐盟調(diào)查了區(qū)域內(nèi)所有海域海上塑料和微塑料垃圾的來源和處置現(xiàn)狀,為后面歐盟修改立法和設(shè)立科學(xué)研究項目提供了重要的科學(xué)參考。2020年,歐盟啟動了有史以來最大的研究和創(chuàng)新計劃,即Horizon 2020項目,該項目中有7個子項目分別致力于監(jiān)測海洋環(huán)境中的各個方面并提供管理建議,之后設(shè)立的Claim項目又負(fù)責(zé)為清潔海洋的5項創(chuàng)新技術(shù)提供資金支持和調(diào)查市場反應(yīng),推動科學(xué)技術(shù)方案在現(xiàn)實生活中的應(yīng)用。
 
另外,歐盟委員會還推動成立了LIFE計劃,從更加廣泛的領(lǐng)域推動了區(qū)域內(nèi)海洋塑料污染的治理,受LIFE計劃資助的LIFE DEBAG致力于減少塑料袋對海洋環(huán)境的損害,LIFELEMA項目則意在推動成員國政府對海洋塑料污染的治理進程,LIFE SouPless項目將負(fù)責(zé)監(jiān)測歐盟區(qū)域內(nèi)河流里的塑料污染現(xiàn)狀,同時資助新的技術(shù)手段來解決河流中的塑料垃圾,減少塑料垃圾排放入海的可能。
 
推進海洋塑料污染治理的區(qū)域、國際合作
 
排放入海的塑料垃圾在洋流與風(fēng)力的作用下,將塑料垃圾帶到了全球的任何區(qū)域,意味著海洋塑料垃圾污染的治理絕不是任何國家或任意區(qū)域的努力便可化解的問題。歐盟一直將推動本區(qū)域內(nèi)和全球范圍內(nèi)的海洋塑料垃圾污染合作視為其組織內(nèi)部環(huán)境保護的重要內(nèi)容。歐盟不僅積極參與了周圍4個海域(地中海、東北大西洋、波羅的海和黑海)的海洋垃圾管理計劃的制定、實施與協(xié)調(diào),還為周圍海域的海洋垃圾監(jiān)測、預(yù)防和清理研究項目提供了重要的資金來源。
 
歐盟在預(yù)防和減少塑料垃圾對海洋環(huán)境損害的國際規(guī)則制定上也有著重要貢獻。2016年,歐盟率先在出臺的《國際海洋治理議程》中將海洋塑料垃圾的治理作為全球海洋治理的50項行動之一,提倡從源頭上解決海洋垃圾的污染問題。
 
在踐行《國際海洋治理議程》的過程中,歐盟對塑料污染最嚴(yán)重的東南亞區(qū)域的廢物管理提供了有針對性支持,也在其加入的區(qū)域漁業(yè)組織中采取措施,防止和減少與捕撈有關(guān)的海洋垃圾污染。同時,歐盟也積極支持七國集團和二十國集團在海洋塑料污染治理上達(dá)成的有效承諾,積極參與聯(lián)合國環(huán)境大會、環(huán)境規(guī)劃署有關(guān)海洋塑料和微塑料污染治理國際會議的召開、決議落實。目前歐盟還在積極的與糧農(nóng)組織、國際海事組織等國際組織進行有效溝通,希望在與船舶有關(guān)的塑料垃圾海上來源上達(dá)成更有力的行為引導(dǎo)。
 
概而言之,歐盟在海洋塑料污染的治理中已經(jīng)探索建立起了一套較為全面且成熟的防治體系。歐盟首先通過一系列的立法防止和減少了來自陸源和海上的塑料垃圾來源,堅持從源頭上解決塑料污染的問題;然后又通過歐盟塑料戰(zhàn)略的實施和固體廢物處理系統(tǒng)的升級來改善塑料廢物的回收利用,使產(chǎn)生的塑料廢物能夠得到妥善處置;另外還十分重視科學(xué)技術(shù)和公眾環(huán)保意識在解決現(xiàn)有塑料污染中的重要作用,通過技術(shù)的革新和環(huán)保理念的塑造提高海洋塑料污染防治的有效性;最后再通過促進區(qū)域內(nèi)的國家合作輻射帶動海洋塑料污染治理的全球合作,為實現(xiàn)海洋塑料垃圾的全球治理貢獻區(qū)域力量。
 
(本文系重慶市規(guī)劃課題“重慶高質(zhì)量建設(shè)港口型、陸港型國家物流樞紐研究”階段性成果,項目編號:2021NDYB031)



責(zé)任編輯: 江曉蓓

標(biāo)簽:垃圾污染,歐盟海洋塑料