近期，《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，引起廣泛關注。什么是全國統(tǒng)一大市場?為什么要加快建設統(tǒng)一大市場?當前建設統(tǒng)一大市場的難點有哪些?

圍繞建設全國統(tǒng)一大市場的相關問題，全國政協委員、中國金融四十人論壇(CF40)資深研究員、中國證監(jiān)會原主席肖鋼近期應CF40研究部邀請分享觀點。

肖鋼指出，“統(tǒng)一大市場”是指在一個國家或一個區(qū)域范圍內，商品服務、生產要素和金融三大市場能夠自由流動、平等交換的一系列制度安排的總和。“統(tǒng)一”不是“集中”，也不等于集權，更不是計劃管理，統(tǒng)一大市場是比較發(fā)達、成熟、高水平的市場經濟形態(tài)，具有自由性、開放性、公平性三個特征。建設全國統(tǒng)一大市場本質上也是推進現代化經濟治理體系建設的改革過程。

在他看來，建設全國統(tǒng)一大市場的核心是要處理好兩個關系，一是政府和市場的關系，二是中央和地方的關系。

“在統(tǒng)一市場中，政府主要是負責制定法律規(guī)則，加強公平競爭審查，反壟斷、反不正當競爭，這是政府的職能。”肖鋼說。通過統(tǒng)一大市場的建設，進一步厘清政府和市場的關系，改變過去行政干預過度的狀況。從這個意義上講，“統(tǒng)一”不是人為的“一統(tǒng)”，而是要靠法治。同時統(tǒng)一大市場的建設需要很長時間，久久為功，是一個歷史演進的動態(tài)過程。

肖鋼認為，如何調動地方政府的積極性、打破地方保護和市場壁壘是統(tǒng)一大市場建設的難點。這要求地方政府要轉變職能，找準自身功能定位，當好“裁判員”。還要進一步處理好中央和地方的關系，合理劃分中央和地方的事權和財權，使地方政府的事權和財權要相匹配。

3月以來，我國多地暴發(fā)疫情，經濟下行壓力加大。肖鋼認為，現在當務之急是穩(wěn)市場主體穩(wěn)就業(yè)，通過穩(wěn)就業(yè)實現穩(wěn)收入、穩(wěn)消費，從而使經濟形成良性循環(huán)。

他認為，當前疫情和國際形勢都存在較大的不確定性，這是超出此前預期的。不過，“我們應該按照年初確定的GDP增長目標繼續(xù)努力。在進一步加大宏觀調控的政策力度、疫情防控能夠盡快見效的情況下，實現全年經濟增長目標還是有可能、也有條件的。”

如何理解全國統(tǒng)一大市場的內涵與意義?

Q：全國統(tǒng)一大市場的內涵是什么?有哪些特征?

肖鋼：我國的市場經濟體系主要由商品服務市場、生產要素市場和金融市場三大體系構成。“統(tǒng)一大市場”是指在一個國家或一個區(qū)域范圍內，這三大市場能夠自由流動、平等交換的一系列制度安排的總和。

統(tǒng)一大市場是在一定的資源稟賦、社會分工、經濟發(fā)展水平和參與各方共同利益的基礎上逐漸演變形成的，它是一個比較發(fā)達、成熟、高水平的市場經濟形態(tài)，而不是一個割裂和脫鉤的市場。

全國統(tǒng)一大市場主要有三個特征。

第一，自由性。各類市場主體能夠自主經營、自主決策、自負盈虧，消費者能夠自由選擇，各種商品要素能夠自由流動。

第二，開放性。在一個區(qū)域內或一個國家內，商品要素的流通應該是開放的，不存在各種市場壁壘。此外，全國統(tǒng)一大市場并不是一個“孤島”，它與全球市場是聯通的，是全球市場的一部分。所以，統(tǒng)一的國內大市場應該是充分開放的。

第三，公平性。建設全國統(tǒng)一大市場，要求規(guī)則要有一致性，而且應該公開透明。所以要有公開透明的法律體系做保障，通過法治經濟實現市場公平競爭的目標。

從國際上看，歐盟和美國都是統(tǒng)一大市場。歐盟是在若干個主權國家之間也就是一個區(qū)域內形成的統(tǒng)一大市場，經過30年的發(fā)展，它還統(tǒng)一了貨幣、發(fā)行了歐元。而美國作為一個大國，也用了幾十年的時間統(tǒng)一國內市場。美國是個聯邦制國家，各個州都可以立法，且州與州的立法也不同，歷史上州之間還有關稅，后來廢除了，在商品、服務、要素、金融市場的流通方面，已經建立了一個聯邦層面的統(tǒng)一規(guī)則，形成了國內的統(tǒng)一大市場。

從統(tǒng)一大市場的定義、內涵和主要特征來看，建立統(tǒng)一大市場的過程，就是提高資源配置效率的過程，通過消除市場壁壘，更好地發(fā)揮市場主體的作用，讓各類市場主體自主決策、公平競爭。

Q：如何理解建設全國統(tǒng)一大市場對于雙循環(huán)與新發(fā)展格局的意義?

肖鋼：加快建設全國統(tǒng)一大市場建設具有重要意義。

首先，建設全國統(tǒng)一大市場是加快構建新發(fā)展格局，促進國內經濟循環(huán)的需要。在統(tǒng)一的制度和規(guī)則之下，通過打破地方保護和市場分割，特別是打通制約經濟循環(huán)的堵點，促進商品和生產要素在全國范圍內自由流動，這有利于激發(fā)各個市場主體的活力，推動整體經濟發(fā)展，建成高水平社會主義市場經濟體制，從而構建新發(fā)展格局。

第二，建設全國統(tǒng)一大市場也是應對當前經濟下行壓力的需要。當前我國經濟面臨的“三重壓力”進一步加大，短期來看，需要采取一些強有力的宏觀調控措施，加大調控力度，對沖經濟下行壓力。長遠來看，要著力于體制機制的改革，向改革要增長動力和潛力。建設統(tǒng)一大市場有助于提高整個社會資源配置的效率，是一個整體的、系統(tǒng)的體制機制改革。

第三，從提高我國的國際市場競爭力角度來看，建設全國統(tǒng)一大市場也是必須的。我國人口多、市場大、潛力也大，無論是商品流通總額、要素市場總額，還是金融市場規(guī)模等，我國都排在世界前列。中國擁有一個超大規(guī)模的國內市場，但它也是全球市場的一部分，要把這種超大規(guī)模市場變成一個有很強競爭能力的市場，就需要加快建設統(tǒng)一大市場，在全球范圍內提高我國市場的國際競爭力。

建設全國統(tǒng)一大市場要梳理好兩大關系

難點在于如何調動地方政府的積極性

Q：全國統(tǒng)一大市場應該由誰來統(tǒng)一?用什么方式進行統(tǒng)一?要補上哪些短板?

肖鋼：建立統(tǒng)一大市場有三個關鍵詞：高效規(guī)范、公平競爭和充分開放。這三個關鍵詞集中概括了建設全國統(tǒng)一大市場的基本目的、基本要求、基本路徑。建立全國統(tǒng)一大市場本質上是推進現代化經濟治理體系建設的一個改革。

建設全國統(tǒng)一大市場，核心是要處理好兩大關系，一是政府和市場的關系，二是中央和地方的關系。

所謂“統(tǒng)一大市場”是一系列制度安排的總和，制定全國規(guī)則和法律要由中央政府來進行頂層設計，所以“統(tǒng)一”的主體應該是中央政府，同時還要與基層的實踐經驗密切結合。“統(tǒng)一”的主要方式要依靠法律法規(guī)的立、改、廢、釋等手段。從這個意義上講，統(tǒng)一大市場實際是依法治國在經濟領域的一種體現，最核心的是依靠公開透明的法規(guī)來保障。

建設全國統(tǒng)一大市場，實際上就是要補短板。經過幾十年的發(fā)展，我國在社會主義市場經濟體制方面取得了很大成就，但也要看到還有不少短板，要通過統(tǒng)一大市場的建設來補上。

這種短板主要體現在四個方面：一是高標準的要素市場體系還不健全，包括土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場。二是各類市場主體公平競爭的制度環(huán)境也不健全，各個地方準入規(guī)則還存在一些歧視以及不透明，各地監(jiān)管規(guī)則也不完全一致。三是宏觀經濟治理體系也不健全，一些宏觀政策還存在著連續(xù)性不夠、穩(wěn)定性不強等問題。所以健全宏觀經濟治理體系，也是建立統(tǒng)一大市場的重要內容之一。四是營商環(huán)境還有待優(yōu)化。在世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》中，中國營商環(huán)境在全球190個經濟體中排名第31位，與前幾年相比，我國在國際上的排名有了顯著上升，但是推進法治化、市場化、國際化營商環(huán)境建設還任重道遠，特別和國際上排名靠前的國家相比，我國營商環(huán)境還有不小的差距。

Q：建設全國統(tǒng)一大市場的堵點、卡點、難點有哪些?

肖鋼：建設全國統(tǒng)一大市場的堵點、難點在于如何調動地方政府的積極性。地方政府追求當地的經濟發(fā)展和稅收增加，這是合理且正常的需要，但是一些地方政府為了追求地方利益，往往采取一些行政干預措施，甚至采取保護本地企業(yè)的一些措施，對外地企業(yè)設置不公平的準入或待遇，從而削弱了公平競爭，也不利于提高資源配置的效率。短期來看，這種做法可能對當地經濟有好處，但長期來看對整個統(tǒng)一市場建設、提高全國的資源配置效率和增強全國市場的國際競爭能力是不利的。所以地方保護和市場壁壘妨礙了市場機制發(fā)揮作用，提高了資源要素跨區(qū)域、跨行業(yè)流動的制度成本。

以負面清單為例，按照中央要求，將實行“全國一張清單”管理模式，而不是由各地區(qū)各部門發(fā)布具有市場準入性質的負面清單。作為企業(yè)主體，只要符合法規(guī)監(jiān)管要求，就可以進入市場展開公平競爭。

破除地方保護和市場壁壘，這就要求地方政府轉變職能，找準自身功能定位，當好“裁判員”。地方政府抓經濟發(fā)展的任務沒有變，只不過抓經濟的方式方法要做出改變，重點應該放在改善營商環(huán)境、加強公平競爭審查、維護市場公平秩序上，推進公共設施建設，做政府應該做的事情，既不能錯位也不能越位。

Q：您提到，建設全國統(tǒng)一大市場要處理好中央和地方關系。當前地方財權事權不匹配，如何讓地方有積極性更多地抓經濟?

肖鋼：破除地方保護，需要進一步處理好中央和地方的關系，尤其是地方政府的事權和財權要相匹配。當前地方的事權和財權并沒有做到基本匹配，因此也在一定程度上扭曲了一些地方政府的行為。下一步應該進一步合理劃分中央和地方的事權和財權，根據形勢和任務要求，調整和改革對地方政府財政轉移的結構和力度，比如人口流入多的地方，公共設施建設、配套就需要多一點等。此外，也要幫助地方開辟新的收入來源，打破地方政府對“土地財政”的依賴。

Q：當前有一種觀點認為，建設全國統(tǒng)一大市場是重回計劃經濟。您如何看待上述觀點?該如何處理新時期的政府和市場關系?

肖鋼：這當然是一種誤解。“統(tǒng)一”不是“集中”，也不等于集權，更不是計劃管理。正如上文所言，統(tǒng)一的含義是制定全國一致性的市場制度安排，不能“政出多門”，“統(tǒng)一”強調的是市場制度規(guī)則的統(tǒng)一與基礎設施聯通。統(tǒng)一市場本質上是市場經濟的高級形態(tài)。只有比較發(fā)達的經濟體才有統(tǒng)一市場，商品、要素、人員、資金等才可以自由流動。

統(tǒng)一市場與計劃管理和行政干預恰恰相反。就市場主體而言，“統(tǒng)一”是要給各種市場主體自主經營的權利，更加尊重市場主體的選擇，包括消費者的選擇，而不是去指揮企業(yè)、干預企業(yè)的生產經營。政府在統(tǒng)一市場中，主要是負責制定法律規(guī)則，加強公平競爭審查，反對壟斷，反對不正當競爭，這是政府的職能。統(tǒng)一國內大市場本身也是推進我國社會主義市場經濟體制進一步改革，使其更加健全。

通過統(tǒng)一市場的建設，進一步厘清政府和市場的關系，改變過去行政干預過多的狀況。從這個意義上講，“統(tǒng)一”不是人為地“一統(tǒng)”，而是要靠法治。同時統(tǒng)一市場的建設需要很長時間，久久為功，是一個歷史演進的動態(tài)過程，最終要走到法治經濟的軌道上來。

加快推進戶籍制度改革

促進勞動力自由流動

Q：打造統(tǒng)一的要素資源市場，其中備受關注的一點就是統(tǒng)一的土地和勞動力市場，您認為土地和勞動力市場統(tǒng)一對下一輪經濟增長帶動作用有多大?如何解決勞動力流動不暢通的問題?超大型城市戶籍制度未來是否有可能完全放開?

肖鋼：城市戶籍制度完全放開應是努力的方向。促進勞動力、人才跨地區(qū)順暢流動，實現充分就業(yè)，提高就業(yè)質量和人民生活水平，對我國實現高質量發(fā)展具有積極意義。

在城鄉(xiāng)二元經濟結構下，我國勞動力流動基本呈現兩個特點：一是從農村向城市流動，二是城市與城市之間流動大規(guī)模增加。這種人口的流動在促進就業(yè)、促進經濟發(fā)展，增加城市服務業(yè)的供給等方面，發(fā)揮了很重要的作用。

在現行戶籍制度條件下，如果按照戶籍來計算，當前城市化率只有46.7%，處于較低水平，但如果按常住人口計算，我國的城鎮(zhèn)化率達到了64.72%。這就意味著依然有大量農業(yè)轉移人口住在城鎮(zhèn)，但并未真正獲得城鎮(zhèn)居民身份。所以，要加快推進戶籍制度改革，而戶籍改革的難點和重點是大城市的戶籍改革。

目前我國要求除個別的超大城市以外，其它城市的落戶限制應該要逐步放開，實行以經常居住地登記戶口制度，推動農村轉移人口在城市落戶?，F在城區(qū)常住人口300萬以下的城市已經基本取消落戶限制，但300萬以上的城市目前還是有落戶門檻，外來勞動力要想成為真正的城市市民還存在一些困難，背后的難點主要是公共服務均等化。

當前外來勞動力面臨著住房難、收入增加難、孩子就學難等問題，此外在社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等方面，外地人口和城市市民之間也有很大差距。所以，在促進勞動力和人才跨區(qū)域流動方面，很重要的一點是要推動公共服務均等化，而這又與各地財力、物力、承載力密切相關，只能隨著經濟發(fā)展逐步加以解決。

勞動力應該在城市和農村之間實現“雙向流動”。除了農民工進城落戶困難，現在城里人到農村就業(yè)創(chuàng)業(yè)也不順暢。因為農民有集體經濟組織成員權，城市人即便在農村投資也無法成為農村集體經濟組織的一員，所以下一步怎樣允許城里人到農村去就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，享受相關的權益，也需要進行一系列制度改革。

Q：當前很多改革都是“難啃的硬骨頭”，您認為增量改革和存量改革如何更進一步?建設全國統(tǒng)一大市場如何才能更好落地執(zhí)行?

肖鋼：接下來要積極穩(wěn)妥推進各項改革，分類施策，掌握好改革的節(jié)奏和力度。因為這些難啃的“骨頭”都涉及到深層次的制度改革，需要通過試點總結經驗，再從點推廣到面，不是一朝一夕就能解決的。

總的來講，要堅持發(fā)展是第一要務，不斷提高經濟發(fā)展水平，持續(xù)不斷深化改革，而且是穩(wěn)妥的改革。不能走得過快，否則適得其反，欲速則不達。很多改革還要進行試點，循序漸進地推動。

《加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，在維護全國統(tǒng)一大市場前提下，優(yōu)先開展區(qū)域市場一體化建設工作。中國南北差距、東西差距較大，所以要鼓勵發(fā)展區(qū)域性一體化市場，因為在一個區(qū)域內的各個城市以及臨近省之間經濟、文化、資源稟賦都有相似之處，土地、勞動力的流轉以及聯系也比較緊密，便于推進各種要素的自由流動和平等交換。因此，發(fā)展區(qū)域性市場，也是推進統(tǒng)一大市場建設的重要內容。

疫情和國際形勢超預期

當務之急是穩(wěn)就業(yè)

Q：當前如何穩(wěn)增長?

肖鋼：現在當務之急是穩(wěn)市場主體穩(wěn)就業(yè)，進而實現穩(wěn)收入、穩(wěn)消費，只有穩(wěn)消費，經濟才能形成良性循環(huán)。

在疫情影響下，居民消費支出減少，儲蓄被動增加。今年一季度，居民存款增量高達7.82萬億元，大幅高于往年同期的5.49萬億元，但是，居民的收入沒有增加，這也就是說，多出來的2萬多億儲蓄實際上是被動增加的，這本應是用于消費支出的部分。另一方面，疫情影響下，很多企業(yè)無法開工和經營，特別是服務業(yè)受沖擊，從而供給減少，進一步又影響到就業(yè)，收入和消費，形成了負向反饋。統(tǒng)計局數據顯示，今年4月份，31個大城市調查失業(yè)率已經達到6.7%，全國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率是6.1%，而全國16-24歲人口城鎮(zhèn)調查失業(yè)率達到18.2%。就業(yè)不穩(wěn)定主要體現在受疫情沖擊最大的服務業(yè)。此外，居民借貸能力也在降低。一季度，住戶部門貸款增加1.26萬億元，同比少增1.3萬億元。

所以，當務之急是穩(wěn)就業(yè)，只有穩(wěn)就業(yè)才能穩(wěn)收入穩(wěn)消費，穩(wěn)消費才能讓經濟實現良性循環(huán)。2021年末，全國就業(yè)人口7.46億，其中小微企業(yè)和個體工商戶承載了全國就業(yè)人口的一半以上。疫情發(fā)生后，2020年至2021年10月，銀行支持中小微企業(yè)延期還本付息11.8萬億元，累計發(fā)放普惠小微信用貸款9.1萬億元。給小微企業(yè)和個體工商戶增加信貸，有力支持了他們渡過難關，但過去長期以來小微企業(yè)和個體工商戶并不是靠信貸生存和發(fā)展的，可見給小微企業(yè)、個體工商戶增加貸款并不能解決當前面臨的主要矛盾，要想辦法讓它自身的業(yè)務經營循環(huán)暢通起來才能解決問題。

Q：您如何看今年我國經濟增長前景?

肖鋼：現在有兩個因素是超預期的，一是疫情帶來的影響，未來疫情走向包括病毒的變種，還有很多未知數;二是國際形勢存在很大的不確定性。這兩個因素對經濟帶來的影響還要進一步觀察。

我們應該按照年初確定的GDP增長目標繼續(xù)努力。在進一步加大宏觀調控的政策力度、疫情防控能夠盡快見效的情況下，實現全年經濟增長目標還是有可能、也有條件的。

我們現在還不能放棄這個目標。4月29日中央政治局會議要求抓緊謀劃增量政策工具，說明原來的一些政策工具可能還不夠，還要加大力度，這需要根據經濟發(fā)展變化情況適時加以調控。

還要看到，雖然上述兩個因素超出預期，但二者都是外生性沖擊，并沒有影響我國整個經濟發(fā)展的內在動力，經濟穩(wěn)定運行韌性仍然很強，經濟長期向好的趨勢沒有改變。對此，我們充滿信心。