歐盟委員會于北京時間7月14日晚正式提出氣候、能源、土地利用、交通和稅收等一攬子政策提案，以確保2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年水平至少減少55%。歐盟認為實現(xiàn)2030年減排目標(biāo)對于實現(xiàn)2050年氣候中和、落實歐盟《綠色新政》至關(guān)重要。為此，歐盟要求采取系列改革措施以加速未來10年的碳減排，包括實施更嚴格的碳交易體系并擴展碳交易覆蓋范圍、2030年可再生能源占比提高到40%、進一步提高能源效率、加速交通領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型、推動能源稅改革、提高碳匯目標(biāo)、以及為防止碳泄漏提出的碳邊境調(diào)節(jié)機制(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)提案。

根據(jù)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制提案，碳邊境調(diào)節(jié)機制將涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領(lǐng)域，機電產(chǎn)品不受碳邊境調(diào)節(jié)機制影響。2023至2025年將作為試點階段，所涵蓋領(lǐng)域的產(chǎn)品僅需履行排放報告義務(wù)，歐盟在此期間不征收任何費用。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)免費配額直至2035年完全取消免費配額，同期要求產(chǎn)品進口者需要根據(jù)產(chǎn)品生成過程中產(chǎn)生的碳排放支付碳費用，并逐年提高費率。該提案發(fā)布之后，歐盟議會將與成員國進行磋商，若達成一致，歐盟將對碳邊境調(diào)節(jié)機制進行立法。

能源基金會與合作伙伴（Sandbag、E3G）共同梳理和分析了一些歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的相關(guān)問題，以更好幫助理解碳邊境調(diào)節(jié)機制對中國可能帶來的影響。

一、碳邊境調(diào)節(jié)機制是歐盟碳市場改革的重要組成部分。歐盟擬通過對內(nèi)減少碳市場免費配額，對外采用碳邊境調(diào)節(jié)機制，來提高碳市場有效性，實現(xiàn)2030年減排55%的目標(biāo)。

歐盟碳市場目前僅針對本土產(chǎn)品，為保持本土產(chǎn)品與未支付碳價的進口產(chǎn)品之間的價格競爭力、避免碳泄漏，歐盟會向高碳和外貿(mào)較多的行業(yè)發(fā)放一定的碳市場免費配額（配額以內(nèi)的碳排放不需要從碳市場購買）。為進一步提高碳價機制的有效性，歐盟計劃逐步取消免費配額的發(fā)放，同時擬通過實施碳邊境調(diào)節(jié)機制確保進口產(chǎn)品與本土產(chǎn)品承擔(dān)相同的碳排放成本，避免由于免費配額減少引起碳泄漏。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制影響示意圖（工作原理）

二、出口國碳定價和碳市場政策會直接影響該國出口歐盟產(chǎn)品所需要負擔(dān)的碳成本，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制將對已經(jīng)實施碳定價和碳市場的國家設(shè)置相應(yīng)的抵扣政策。

對于中國而言，現(xiàn)有碳市場僅包括電力部門，缺乏高碳行業(yè)產(chǎn)品（例如鋼鐵、水泥、化工、鋁）碳定價機制，尤其是中歐有貿(mào)易往來的鋼鐵等產(chǎn)品，可能導(dǎo)致中國出口歐盟的鋼鐵和鋁產(chǎn)品不具有享受上述抵扣政策的機會。

面對這一情況，我們有兩個選擇，一是利用歐盟討論和逐步完善碳邊境調(diào)節(jié)機制的準備期間，盡快建立和完善全領(lǐng)域的碳市場和碳定價機制，與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制相向而行。另外一個選擇是完全拒絕碳邊境調(diào)節(jié)機制，但這可能帶來中國與歐盟在經(jīng)貿(mào)和氣候合作中產(chǎn)生戰(zhàn)略沖突的風(fēng)險。

三、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制目前覆蓋范圍為歐盟碳市場中電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥5類原材料產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中的直接碳排放，對于涉及上述5類原材料的復(fù)合終端產(chǎn)品（例如，汽車、機械零件、鋁制品等）和其它產(chǎn)品近期都不會納入。

就中國而言，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制目前最有可能影響到中國出口歐盟的產(chǎn)品為鋼鐵和鋁；大部分中國出口歐盟的其它產(chǎn)品（如汽車、太陽能光伏板、電子品、機械零件、家具、玩具、服裝等終端復(fù)合產(chǎn)品）當(dāng)下不會受到影響。

四、從中歐貿(mào)易角度來看，碳邊境調(diào)節(jié)機制涉及的產(chǎn)品貿(mào)易額占比很小，整體影響較為有限，但是對于局部高碳鋼鐵的出口競爭力會產(chǎn)生較大影響。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制影響示意圖（以鋼鐵產(chǎn)品為例）

根據(jù)提案，受碳邊境調(diào)節(jié)機制影響最大的國家為俄羅斯、土耳其等向歐盟大量出口高碳產(chǎn)品的鄰國；按照2019年中國對歐盟出口總額（約3600億歐元）估算，受碳邊境調(diào)節(jié)機制影響的產(chǎn)品不足30億歐元，占比不足百分之一。

根據(jù)能源基金會與Sandbag、E3G的聯(lián)合研究分析，假設(shè)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制全部生效，以2019年為例，中國出口歐盟的鋼鐵產(chǎn)品貿(mào)易額約47億歐元，將被征收約2.65億歐元碳邊境調(diào)節(jié)稅（基于2035歐盟完全取消免費配額、每噸二氧化碳征收60歐元情景）；相同情況下，歐盟向土耳其進口的鋼鐵征收的碳邊境調(diào)節(jié)稅將達到7億歐元。初步分析顯示，歐盟完全取消免費配額將造成鋼鐵成本增加21%，而碳邊境調(diào)節(jié)機制會導(dǎo)致中國向歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%。但是對于碳排放較低的鋼鐵可以按照實際碳排放征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，從而增加低碳鋼鐵的競爭力。

中國對歐盟市場出口的鋁受到的影響也較低。據(jù)估算，歐盟完全取消免費配額將造成鋁成本增加7.6%，而碳邊境調(diào)節(jié)機制會導(dǎo)致中國向歐盟出口的鋁成本增加約9%。2019年歐盟從中國進口鋁約15億歐元，該情景下將被征收約1.2億歐元的碳邊境調(diào)節(jié)稅。

五、碳邊境調(diào)節(jié)機制的前景。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制提案主要是針對2035年前的實施計劃，但是該期間碳邊境調(diào)節(jié)機制是否會擴大行業(yè)和產(chǎn)品覆蓋范圍、是否包含產(chǎn)品生產(chǎn)過程中用電產(chǎn)生的間接排放都不明朗。歐盟議會和成員國內(nèi)部磋商達成一致的進程最終如何也有待觀察。

該機制的演變尺度大約在5-10年或更長時間，中國出口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)碳排放在未來五至十年中也將面臨動態(tài)轉(zhuǎn)變，因而對碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響評估框架將是動態(tài)發(fā)展的，而且將涉及貿(mào)易競爭力影響、實現(xiàn)氣候國際影響、環(huán)境影響、技術(shù)進步影響和地緣政治影響。長遠來看，歐盟碳市場和碳邊境調(diào)節(jié)機制是否會考慮機電產(chǎn)品等復(fù)合終端產(chǎn)品也是需要持續(xù)關(guān)注的。

六、總結(jié)

總體而言，碳邊境調(diào)節(jié)機制短期內(nèi)對中歐貿(mào)易的整體影響有限，可以給予適當(dāng)關(guān)注，長遠而言，可以通過加快發(fā)展國內(nèi)低碳技術(shù)與產(chǎn)品、建立完善的碳定價碳市場機制等措施為應(yīng)對碳邊境調(diào)節(jié)機制做好積極應(yīng)對準備。

一是歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對于中國可能造成影響的目前主要涉及鋼鐵和鋁，其產(chǎn)品出口額不到中國對歐出口額的百分之一，對于中歐貿(mào)易的整體影響有限；二是國內(nèi)碳市場和碳定價機制政策可以積極抵消碳邊境調(diào)節(jié)機制帶來的影響，中國需要盡快擴大國內(nèi)碳市場和碳定價覆蓋范圍，如果碳邊境調(diào)節(jié)機制中涉及產(chǎn)品（如，鋼鐵、鋁）未被納入國內(nèi)碳市場碳定價體系中，未來將因為高漲的碳邊境調(diào)節(jié)成本影響產(chǎn)品價格競爭力；三是部分碳足跡較輕的鋼鐵和鋁制造者反而有可能獲得更大利潤空間。

現(xiàn)階段，歐盟各成員國對碳邊境調(diào)節(jié)機制的具體實施規(guī)則仍存在一些分歧，如免費配額的退出時間、是否考慮間接排放、進口國家的氣候政策如何進行量化、歐盟出口產(chǎn)品是否進行退稅等，歐盟有可能需要更長時間就這些問題達成一致；但是，在歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制正式實施之前的一段時期，將是中國建立和完善國內(nèi)碳市場碳定價政策的重要機會窗口。

在歐美戰(zhàn)略伙伴對話中曾就碳邊境調(diào)節(jié)機制進行討論，目前不排除美國有設(shè)置碳邊境調(diào)節(jié)稅的可能性，但目前尚未形成具體計劃。美國氣候特使克里表示在COP26召開前，美國并不會對碳邊境調(diào)節(jié)機制進行討論。有貿(mào)易專家表示，美國國內(nèi)尚未形成碳定價政策體系，因此不具備實施碳邊境調(diào)節(jié)機制的前提。

董鉞為能源基金會氣候變化國際事務(wù)研究員，張笑寒為能源基金會總裁辦公室項目經(jīng)理，趙文博為能源基金會總裁辦公室項目助理經(jīng)理，注釋略