2006年至今，河南省平頂山市共有6個(gè)小煤礦發(fā)生7起重、特大事故，死亡183人(其中爆炸事故5起，透水事故2起)。平頂山市檢察機(jī)關(guān)共立案查處涉及小煤礦事故的職務(wù)犯罪60人，其中涉嫌瀆職侵權(quán)犯罪55人、貪污賄賂犯罪5人;審查批捕涉及小煤礦事故的重大責(zé)任事故犯罪嫌疑人54人，偽造、變?cè)旃挠≌路缸?人，窩藏犯罪1人。檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)，煤礦事故背后，存在安全投入不足，生產(chǎn)監(jiān)管不嚴(yán)，對(duì)有關(guān)犯罪打擊不力等現(xiàn)象。一起起表面上偶然的事故，其發(fā)生卻具有內(nèi)在必然性，我們應(yīng)對(duì)此高度關(guān)注，采取針對(duì)性措施，從源頭上杜絕事故的發(fā)生。
　　
小煤礦發(fā)生事故的原因
　　
1.安全投入不足。
　　
采礦本身是危險(xiǎn)作業(yè)，現(xiàn)有技術(shù)條件下，不可能完全杜絕煤礦事故發(fā)生。一般來(lái)說(shuō)，小煤礦事故多發(fā)，死亡率遠(yuǎn)高于國(guó)有大型煤礦，主要原因在于小煤礦安全投入不足。表現(xiàn)在:一是煤礦開(kāi)采證照不全或過(guò)期，需要進(jìn)行技術(shù)改造。多數(shù)煤礦對(duì)應(yīng)該添置的安全設(shè)備不添置，對(duì)老化的設(shè)備不更新，對(duì)已有設(shè)備沒(méi)有有效利用，只維持在“機(jī)器能轉(zhuǎn)、坑洞能出煤”的低安全狀態(tài)。二是不執(zhí)行煤礦安全生產(chǎn)規(guī)章制度。三是忽視安全教育、培訓(xùn)和安全設(shè)備的添置、更新。事故煤礦大多缺乏對(duì)安全管理人員和礦工的培訓(xùn)，使得煤礦從業(yè)人員普遍缺乏自我保護(hù)意識(shí)。
　　
2.安全生產(chǎn)監(jiān)管不嚴(yán)。
　　
一是一些監(jiān)管機(jī)關(guān)、監(jiān)管人員無(wú)視小煤礦私自違法生產(chǎn)。小煤礦的生產(chǎn)行為涉及供電、礦工管理、原煤儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)環(huán)節(jié)，不可能不被發(fā)覺(jué)。如新華四礦在“9·8”爆炸事故發(fā)生前，借技術(shù)改造名義，偷偷違法生產(chǎn)，每班下井人數(shù)70至100人，生產(chǎn)銷(xiāo)售原煤20余萬(wàn)噸。有關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)和人員卻對(duì)此視而不見(jiàn)。二是監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)安全隱患，卻疏于監(jiān)督整改。如2007年8月28日，寶豐縣煤炭工業(yè)局趙莊煤管站站長(zhǎng)郅某在順利煤礦井下檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該礦井下放置有炸藥、雷管后，提出將爆炸物移至井上的要求，但該礦并未整改落實(shí)，而郅某也疏于監(jiān)督整改。8月31日，該礦發(fā)生井下炸藥爆炸事故。
　　
3.對(duì)涉及事故的犯罪懲治不力。
　　
表現(xiàn)在:一是小煤礦事故涉案實(shí)際投資人、控制人很少受到法律追究。事故涉案人員處理不到位，煤礦實(shí)際受益者不用賠償相應(yīng)損失，以致他們?nèi)杂袡C(jī)會(huì)繼續(xù)違規(guī)經(jīng)營(yíng)，牟取暴利。如一個(gè)煤礦于2006年炸藥爆炸事故發(fā)生后，僅對(duì)名義上經(jīng)營(yíng)該礦的礦長(zhǎng)和負(fù)責(zé)安全技術(shù)的人員進(jìn)行了處理，而實(shí)際投資控股人卻未得到處理，事故發(fā)生不久即繼續(xù)違規(guī)暗自生產(chǎn)，以至于2007年發(fā)生重大透水事故，造成15人死亡。
　　
二是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員任小煤礦五職礦長(zhǎng)者(根據(jù)相關(guān)規(guī)定，各個(gè)小煤礦必須配備“五職礦長(zhǎng)”，具體是指礦長(zhǎng)和分管安全、生產(chǎn)、機(jī)電、技術(shù)的副礦長(zhǎng)，有的地方要求“五職礦長(zhǎng)”中的安全礦長(zhǎng)、技術(shù)礦長(zhǎng)由政府部門(mén)選派)，因其身份而被定性為玩忽職守罪主體，且往往被判緩刑，從而縱容了這類(lèi)犯罪行為。
　　
三是對(duì)事故背后的國(guó)家工作人員賄賂犯罪查處較少。上述7起事故中，僅新華四礦“9·8”爆炸事故中有5名國(guó)家工作人員因受賄罪被追究，對(duì)其他事故背后的權(quán)錢(qián)交易行為，深挖不夠。
　　
四是對(duì)事故背后的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪處罰較輕。立案查辦瀆職犯罪55人，已被法院判決26人(其中19人被判緩刑，2人被免予刑事處罰，3人被判處有期徒刑六個(gè)月，2人被判有期徒刑三至四年)。免予刑事處罰或適用緩刑的占了絕大多數(shù)，對(duì)涉及煤礦事故瀆職犯罪處罰普遍較輕。
　　
五是對(duì)涉及煤礦事故的其他犯罪深挖不夠。如寶豐縣一起煤礦爆炸事故中，該煤礦違法從一個(gè)體老板處購(gòu)買(mǎi)炸藥25袋，并儲(chǔ)存在井下，最終引起爆炸。該事故中沒(méi)有人因?yàn)榉欠ㄤN(xiāo)售、購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存爆炸物被追究刑事責(zé)任。
　　
事故背后存在的問(wèn)題
　　
1.小煤礦開(kāi)采權(quán)的行政許可環(huán)節(jié)存在一定缺陷，為安全生產(chǎn)埋下隱患。
　　
行政許可環(huán)節(jié)，要求小煤礦開(kāi)采必須做到“六證(采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、礦長(zhǎng)安全許可證、礦長(zhǎng)安全資格證)”齊全，但行政機(jī)關(guān)在審批發(fā)證過(guò)程中，偏重形式審查，忽視對(duì)申請(qǐng)人的資質(zhì)能力審查，沒(méi)有把好小煤礦安全開(kāi)采的準(zhǔn)入關(guān)，不具備條件的申請(qǐng)人通過(guò)偽造資料、證件，賄賂等手段取得證照，使小煤礦在誕生之日起就成為問(wèn)題煤礦、隱患煤礦。同時(shí)，小煤礦開(kāi)采權(quán)的審批涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)，造成煤礦投資人拿到煤礦開(kāi)采權(quán)的成本很高，一定程度上刺激小煤礦投資人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中短期行為多、忽視安全投入。
　　
2.日常監(jiān)管中的“一刀切”措施一定程度上成為影響煤礦安全的負(fù)面因素。
　　
每遇礦難，就要求所有小煤礦“關(guān)、停、整改”，小煤礦正常生產(chǎn)受到影響，在采礦許可證等各種證照都有有效期限的壓力下，必然促使小煤礦或者偷偷違規(guī)生產(chǎn)，或者復(fù)工后加大開(kāi)采力度，都可能增加事故隱患。
　　
3.安全監(jiān)管有關(guān)規(guī)定的科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性欠缺，安全監(jiān)管漏洞嚴(yán)重。

有關(guān)煤礦安全監(jiān)管辦法的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性與煤礦生產(chǎn)實(shí)際不能適應(yīng)，往往形成“制度棚架”，無(wú)法有效落實(shí)。如五職礦長(zhǎng)的規(guī)定，在實(shí)際操作中往往有其名無(wú)其實(shí)。地方政府通過(guò)派駐駐礦安全特派員的措施加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)管，同樣容易流于形式。如寶豐“8·31”順利煤礦爆炸事故中，王某任寶豐縣大營(yíng)鎮(zhèn)政府派駐順利煤礦特派員，而王本人并不懂煤礦生產(chǎn)，駐礦期間也沒(méi)有到過(guò)一次井下，根本不可能及時(shí)發(fā)現(xiàn)該礦違法存放炸藥、違規(guī)掘進(jìn)巷道的情況。
　　
再如，政府內(nèi)部具體負(fù)責(zé)煤炭安全生產(chǎn)的監(jiān)管部門(mén)對(duì)煤礦安全生產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理模式，要求分包某礦的監(jiān)管員發(fā)現(xiàn)安全問(wèn)題后逐級(jí)向上匯報(bào)。這一模式雖然強(qiáng)化了基層監(jiān)管員的監(jiān)管責(zé)任，但其前提是要求基層監(jiān)管員及其上級(jí)監(jiān)管人員都具備較強(qiáng)的責(zé)任心和一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能，否則就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管無(wú)力。新華四礦發(fā)生事故前，該區(qū)主管煤礦安全的副區(qū)長(zhǎng)在2008年1月至2009年8月間先后18次在該礦檢查安全工作，每次檢查時(shí)只能是聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào)、口頭強(qiáng)調(diào)一下安全，即使對(duì)該礦當(dāng)日下井人數(shù)較多的現(xiàn)象有所察覺(jué)，也因不懂煤礦安全知識(shí)，被有關(guān)人員糊弄過(guò)去。
　　
4.“掛名礦長(zhǎng)”問(wèn)題普遍，使小煤礦實(shí)際出資人、控制人輕易逃避法律追究。
　　
“掛名礦長(zhǎng)”名為煤礦礦長(zhǎng)、法人代表，但實(shí)質(zhì)上有名無(wú)實(shí)，不具有煤礦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的決定權(quán)。但一旦煤礦出事就被推出來(lái)成為“替罪羊”，真正的幕后操縱者卻逃脫了責(zé)任。
　　
5.官、煤利益一體化現(xiàn)象突出。
　　
表現(xiàn)在:一是監(jiān)管者與被監(jiān)管者存在密切聯(lián)系。如郟縣一起煤礦透水事故中，該煤礦的實(shí)際出資人、控制人劉某為郟縣煤炭工業(yè)局工作人員，2006年9月至事故發(fā)生時(shí)任該局安監(jiān)股股長(zhǎng)。二是被監(jiān)管者與監(jiān)管者之間存在權(quán)錢(qián)交易。如新華四礦在發(fā)生“9·8”特大瓦斯爆炸事故前，為保留煤柱、使盜采行為合法化等，先后多次向主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人如平頂山市國(guó)土資源局原局長(zhǎng)、新華區(qū)委原書(shū)記等人行賄。三是官員政治利益與煤礦主物質(zhì)利益糾結(jié)。現(xiàn)行地方財(cái)稅收支體制造成地方官員出于政績(jī)考慮而放任小煤礦的暗自違法生產(chǎn)行為。辦案中發(fā)現(xiàn)，一些違規(guī)暗自生產(chǎn)的煤礦，定期給轄區(qū)政府納稅或交一定數(shù)額的“安全保證金”(每年8至10萬(wàn)元)，甚至有的轄區(qū)政府還借各種名義強(qiáng)行讓煤礦捐款(動(dòng)輒數(shù)十萬(wàn)元)。如新華四礦是技改礦井，按規(guī)定不允許生產(chǎn)，但稅務(wù)部門(mén)卻有納稅記錄。
　　
當(dāng)前應(yīng)采取的措施
　　
1.通過(guò)整合重組，加大對(duì)小煤礦的安全投入。
　　
小煤礦的整合重組，不應(yīng)只是數(shù)個(gè)小煤礦之間的簡(jiǎn)單合并或者是大的煤礦企業(yè)對(duì)小煤礦企業(yè)形式上的兼并，應(yīng)在加大對(duì)煤礦的安全投入上下功夫，通過(guò)整合重組，實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)條件的改善和安全生產(chǎn)能力的提高。
　　
2.改革行政管制辦法。
　　
在行政許可環(huán)節(jié)，應(yīng)注重對(duì)煤礦采礦權(quán)申請(qǐng)人資質(zhì)能力的審查，切實(shí)提高煤礦開(kāi)采領(lǐng)域的安全投入門(mén)檻。在日常監(jiān)管中，應(yīng)避免動(dòng)輒采取所有小煤礦停產(chǎn)整改等“一刀切”措施，對(duì)于符合安全要求的煤礦，應(yīng)保障其正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán);對(duì)于需要停產(chǎn)整改的煤礦，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)采礦權(quán)各種證照的期限，避免其冒險(xiǎn)暗自生產(chǎn)。改進(jìn)駐礦監(jiān)管辦法，可聘請(qǐng)掌握煤礦安全知識(shí)的管理技術(shù)人員、國(guó)有大型煤礦技術(shù)人員作為監(jiān)管顧問(wèn)，彌補(bǔ)駐礦監(jiān)管人員安全知識(shí)欠缺、安全管理經(jīng)驗(yàn)不足的缺陷。
　　
3.嚴(yán)厲打擊與礦難相關(guān)的犯罪。
　　
深挖涉及煤礦開(kāi)采領(lǐng)域的賄賂犯罪，嚴(yán)厲打擊官煤勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易，剪斷官煤關(guān)系紐帶。加強(qiáng)反瀆職工作宣傳，從重懲處事故背后的瀆職犯罪特別是領(lǐng)導(dǎo)干部瀆職犯罪。依法追究事故煤礦實(shí)際控制人的刑事責(zé)任，堅(jiān)決懲處幕后老板。開(kāi)展涉煤爆炸物品專(zhuān)項(xiàng)治理，打擊非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存爆炸物犯罪以及爆炸物品監(jiān)管環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪。
　　
4.積極推行“陽(yáng)光監(jiān)督”。
　　
綜合利用社會(huì)各界的力量，建立小煤礦開(kāi)采領(lǐng)域的“陽(yáng)光監(jiān)督”機(jī)制，對(duì)小煤礦的出資人、控制人、經(jīng)營(yíng)人情況和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況實(shí)施監(jiān)督，使其不能隱于幕后，并切實(shí)杜絕國(guó)家工作人員入股煤礦或者插手煤礦開(kāi)采的情形;對(duì)小煤礦監(jiān)管機(jī)關(guān)、監(jiān)管人員以及監(jiān)管措施情況實(shí)施監(jiān)督，防范監(jiān)管者與煤礦老板利益一體化，使監(jiān)管者切實(shí)負(fù)起監(jiān)管職責(zé)。(作者單位:河南省平頂山市人民檢察院)