初夏的午后，天朗氣清。暖洋洋的光線照進山西煤礦安全監(jiān)察局太原分局會議室內，沖淡了些許嚴肅的氣氛，一場特殊的整改匯報會正在進行。

匯報方是古交世紀金鑫煤業(yè)礦長、辦礦主體山西焦煤集團能源投資公司董事長以及古交市副市長、市應急局局長。5月9日，正是世紀金鑫煤業(yè)重大違法行為曝光整兩個月的日子。

3月9日，世紀金鑫煤業(yè)因假停產被山西煤監(jiān)局抓個現(xiàn)行。因情節(jié)惡劣，山西煤監(jiān)局依法查沒該礦4900余噸非法所得，處以5倍罰款共計2128.38萬元（詳細報道見中國煤炭報4月17日一版）。兩個月以來，隨著事件曝光，媒體介入，網民關注，輿情滔滔……這是全國煤礦安全監(jiān)察機構成立22年來數(shù)目最大的一次非事故罰款，點燃了民眾對漠視隱患、踐踏生命者的怒火，在三晉大地和更廣闊的地區(qū)，引發(fā)了一場“重拳治亂”的輿論風暴。

處在風暴正中心的古交市，已逐漸恢復平靜?？深A料中的爭議之聲沒有出現(xiàn)，對高額罰金的執(zhí)行腳步也沒有放緩。一連串行動低調展開，相關責任人即時查辦，警示教育一波接著一波……4月29日，企業(yè)罰金到賬；4月30日，3名責任人的個人罰金到賬。

參與調查的監(jiān)察員告訴記者，他們沒想到會引起這么多關注。事實上，在過去一年多時間里，無論是執(zhí)法頻次還是處罰力度，山西煤監(jiān)局都在增加。山西煤監(jiān)局忻州站曾對潞寧煤業(yè)公司開出過660萬元的罰單，世紀金鑫煤業(yè)假停產事件只是典型個案。

據(jù)了解，2020年，山西煤監(jiān)局查處重大隱患、行政罰款、停產整頓煤礦的數(shù)量均為2019年的3倍至4倍，約占全國煤監(jiān)系統(tǒng)的三分之一。山西2020年沒有發(fā)生煤礦重大事故，煤礦百萬噸死亡率（0.023）同比下降了56.6%。

在嚴格執(zhí)法下，2020年，山西停產整頓煤礦高達278礦次，超過全國煤監(jiān)系統(tǒng)責令停產整頓煤礦總數(shù)的一半。全省2020年煤炭產量超過10億噸，坐穩(wěn)產煤第一大省的交椅。今年前4個月山西原煤產量超過3.7億噸，與2020年、2019年同期相比分別增長21%、25%；煤礦百萬噸死亡率0.0185，比2019年同期下降44%。

“實踐證明，發(fā)展與安全并不是對立的，實現(xiàn)雙贏的關鍵在于改革創(chuàng)新，以安全執(zhí)法的高質量推動經濟發(fā)展的高質量。”山西煤監(jiān)局黨組書記、局長王端武說，找到提升執(zhí)法效能的“關鍵一招”，勇于斗爭，自我革命，切實提高執(zhí)法的質量，這才是執(zhí)法機構該有的樣子。

科學研判風險隱患

把有生力量用在刀刃上

山西煤監(jiān)局的“關鍵一招”是建立科學、嚴格、規(guī)范、公正、文明、廉潔“六個執(zhí)法”體系，而精準是這一體系的主脈和靈魂。

“山西共有煤礦909座，其中正常生產建設煤礦700余座；監(jiān)察員不足200人，每個分局（站）10余人。在這種情況下，只有精準執(zhí)法，才能取得實效。”山西煤監(jiān)局二級巡視員黃文升告訴記者，近些年山西煤礦事故起數(shù)一直呈波浪趨勢，部分大型礦井井下系統(tǒng)復雜、運輸戰(zhàn)線長、作業(yè)人員多；資源整合礦井股權復雜、守法意識差，整體基礎很弱。

“很多事故都是涉險事故，僅2017年就有6起；瞞報事故更多，2019年以前每年接到群眾舉報達到100起左右。”黃文升說，“執(zhí)法總量雖不少，但單個礦次的處罰率較低，力度不夠，存在‘光檢查不執(zhí)法’的現(xiàn)象。”

在黃文升看來，在精準上發(fā)力，關鍵要根治執(zhí)法“寬、松、軟”和隨意性的頑疾。

破頑疾，先要講科學、摸清底數(shù)。2020年3月，“六個執(zhí)法”開始落地實施。此時，山西700多座生產煤礦“三大系統(tǒng)”（安全監(jiān)控、人員位置監(jiān)測、工業(yè)視頻）的聯(lián)網工作也已全部完成。各類數(shù)據(jù)可以直接從煤礦采集，通過上傳分析，提示風險預警。

“這給了我們一雙在一線監(jiān)察的眼睛。”山西煤監(jiān)局呂梁分局監(jiān)察員郁起飛說。這個山東小伙是2019年8月考進呂梁分局的，此前在山東能源淄礦集團岱莊煤礦井下干了9年，深知風險、隱患與事故的關系。

“我們特別注重科學研判風險。在制定月度執(zhí)法計劃前，大家都要坐在一起討論各類情況和數(shù)據(jù)，對不放心的煤礦重點盯防。”郁起飛說，“一次，一座高瓦斯礦井經常出現(xiàn)傳輸中斷等異常情況，我們覺得不對勁，一直盯著，發(fā)現(xiàn)夜班檢修時瓦斯?jié)舛仁?.4%，白班生產時卻變成0.1%。我們立即去督查，發(fā)現(xiàn)這座礦為防止瓦斯超限報警，把上隅角的傳感器掛到了底板上，一下被抓了正著。”

心中有數(shù)，手上才有招。在山西煤監(jiān)局晉城分局，局長祁磚總結了預判風險“1+ n”工作法。分局內分為4個監(jiān)察小組，每年換一次轄區(qū)，年底進行一次隱患大交底。每季度、月度、周都有執(zhí)法分析會，每座礦都有定點聯(lián)系人。為拓展信息渠道，他還嘗試在煤礦周邊建立“線人制度”，了解煤礦兼并重組、股權轉讓等信息，以防在“薄弱時段”出問題。

在山西煤監(jiān)局臨汾分局，每個監(jiān)察員都會提到《臨汾轄區(qū)煤礦安全風險研判手冊》。說是手冊，其實是大16開本、厚厚的兩本書（上下兩冊）。書中詳細介紹了臨汾轄區(qū)136座煤礦的基本信息、瓦斯抽采、水文地質以及帶壓開采、底煤復采、大采深等數(shù)據(jù)信息，特別是每座礦都繪制了采掘紅線示意圖。一名監(jiān)察員告訴記者，每次執(zhí)法前他們都會詳細研究手冊，將紅線示意圖與礦方提供的采掘圖紙進行對照，一目了然。

很多監(jiān)管部門也參與進來。忻州站每年組織人員將轄區(qū)煤礦年度風險評估結果通報給當?shù)卣?。忻州市政府?lián)合忻州站召開全市煤礦隱患移交會。在晉城市，陽城縣應急管理局局長謝馬軍參考晉城分局的執(zhí)法案卷，編成冊子發(fā)放到各科室進行學習。而在呂梁分局，因當?shù)赝菩邪藏熾U卓有成效，煤礦理賠的線索也成了其找風險隱患的途徑。

在記者走訪中發(fā)現(xiàn)，大家對風險防控的熱情很高，很多監(jiān)察員不僅介紹經驗，還提出了建議設想，比如能否將煤礦各系統(tǒng)聯(lián)網數(shù)據(jù)做成清晰、易參考的矢量圖?？吹贸?ldquo;找對路”極大提振了監(jiān)察員的士氣和斗志。

“今年，按國家礦山局的要求，我們將推進新的‘三大系統(tǒng)’（礦壓、水位監(jiān)測、設備監(jiān)測）建設，同時考慮將這些系統(tǒng)的數(shù)據(jù)與煤礦安全雙重預防礦端系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合到一起。如果能建立一個綜合的監(jiān)測指標體系和預警模型，對超前防控將更有意義。”黃文升說。

監(jiān)察業(yè)績量化考核

干好干壞不再一個樣

監(jiān)察的熱情與斗志，并不會憑空而至。在山西煤監(jiān)局人事培訓處，記者拿到的一份2021年一季度監(jiān)察業(yè)績量化考核情況通報，或許可以揭開謎團。

在這份通報中，業(yè)績考核對象分為3個等級：監(jiān)察單位（分局、處）、監(jiān)察小組（執(zhí)法單元）、個人?？己艘员O(jiān)察工作日計算，每季度統(tǒng)計每人、每組、每個分局（處）查隱患的得分，全局人人排大榜。

如何算分？山西煤監(jiān)局出臺了專門的監(jiān)察業(yè)績量化考核辦法。排名前三的單位（分局），評為紅旗單位。排名前25%的監(jiān)察小組負責人考核等次為好，得金牌；排名后25%的為較差，后三名得黃牌；其他人高于全局平均分為較好，低于平均分為一般。排名前25%的監(jiān)察員得金牌，排名后25%的為較差，排名各分局最后的和全局最后的得黃牌。

在走訪中，記者發(fā)現(xiàn)，大家介紹彼此的方式已經被考核結果“同化”。“這是連續(xù)得過三次金牌的忻州站監(jiān)察員郭凱”“這是得過兩次金牌的‘90后’監(jiān)察員郭革鴿”。金牌個人、金牌小組、紅旗單位，成了“優(yōu)秀”的代名詞。

“一開始，很多人不理解，包括帶隊領導在內，覺得不被信任。”山西煤監(jiān)局長治分局副局長于張慶說，慢慢地，有金牌激勵、黃牌倒逼的“刺激”，大家看到了差距，主動找風險的積極性才被調動起來。

自2020年起，山西煤監(jiān)局著手重組執(zhí)法團隊。他們將執(zhí)法任務集中到監(jiān)察一處、二處和10個監(jiān)察分局（站），抽調年富力強的監(jiān)察員充實到團隊中，同時成立了36個監(jiān)察小組，每個小組配備不同的專業(yè)力量。

“歸口管理后，各處室職能更清晰了，個人也有了展示才能的舞臺。”山西煤監(jiān)局監(jiān)察二處監(jiān)察專員王璽棟原來是搞紀檢的，執(zhí)法隊伍重組后，他被抽調了出來。

“年輕人愿意到一線去。他們大多是煤礦主體專業(yè)的高材生，總在行政機關，不了解的人，還以為他們業(yè)務能力不行。”黃文升說。

不過，在一線執(zhí)法，壓力可不小。在通報后附的表格中，記者看到監(jiān)察員業(yè)績量化考核總表，內容龐雜。在大項上，分為“得分項、加分項、扣分項、零分項”。在小項上，得分項列表下，分為發(fā)現(xiàn)一般隱患、重大隱患、責令停產、責令停止作業(yè)、責令撤人、罰款等；加分項包含陪同檢查等內容；扣分項則包含少參與執(zhí)法計劃等內容。每人、每個集體都會算出工作日平均得分。

“對內不嚴，對外必軟。”郭凱這樣理解壓力，“領導和我們說過一句話，‘人糊弄地皮，天糊弄肚皮’，意思是在該播種的時候偷懶，開春是要餓肚子的。執(zhí)法標準是很高，但也只有高，才能對得起這份職業(yè)。”

“再嚴格的考核，也是手段，不是目的。”祁磚說，他們并不會“唯分執(zhí)法”。企業(yè)自己查出隱患，已整改的，不會被處罰，“煤礦安全面貌徹底改變，是我們和企業(yè)的共同目的”。

文書預審規(guī)范行為

對“主觀臆斷”執(zhí)法說不

從制度上對業(yè)績考核予以規(guī)范，這是山西煤監(jiān)局在創(chuàng)新執(zhí)法方式之初就已設想好的，方式就是實施文書預審制。

在調整執(zhí)法力量時，山西煤監(jiān)局同時組建了執(zhí)法文書和法制審核組，讓年齡偏大、經驗豐富的監(jiān)察員參與文書預審。36個監(jiān)察小組的每一次執(zhí)法文書都須經過省局預審，審核組同時對上報文書的質量打分?！睹旱V安全監(jiān)察執(zhí)法文書預審和法制審核辦法（試行）》隨即出臺，監(jiān)察執(zhí)法有了同一個裁判，同一把尺子。

省局預審，會不會影響執(zhí)法效率？一開始，的確周期較長，矛盾也很多。監(jiān)察員上報的文書被打回，被扣分，都是常態(tài)。很多監(jiān)察員不服氣，與審核組理論。山西煤監(jiān)局建立的執(zhí)法微信大群里，一度“刀光劍影”，晚上10點還“人聲鼎沸”。

“群是我建的。我們要求在現(xiàn)場檢查筆錄中把法條、依據(jù)寫出來，凡處罰皆須有出處。這在以前是沒有的，不適應很正常。”黃文升說。

黃文升告訴記者，遇到不服氣的，他就把文書貼到大群里討論。36個監(jiān)察小組，每個都被扣過分。處罰最多的一次，1個監(jiān)察小組因引錯了法條，被扣110分，相當于1個月白干，季度排名也被拖了后腿。

“后來，我們帶隊執(zhí)法做文書時，都特別謹慎。隨身攜帶《煤礦安全規(guī)程》、行政處罰自由裁量基準，找依據(jù)時翻翻，幾個人反復討論。”山西煤監(jiān)局呂梁分局副局長吳志文說。

“監(jiān)察員的學習熱情很高。有幾個晚上，我都遇上監(jiān)察小組在討論文書。夜里10點，3個會議室都被占滿，燈還亮著。”祁磚一臉欣慰。

“執(zhí)法既要制定具體的現(xiàn)場檢查方案，又要符合法定程序，既要適用法律準確，也要確保證據(jù)確鑿充分。這在很大程度上影響執(zhí)法的權威性與公信力。”王端武說。

“在調查取證上，我們小組的經驗是在井下用好防爆平板電腦，能拍照也能錄像。”王璽棟說。

“在井上，我們注重執(zhí)法全過程記錄。在風險預判環(huán)節(jié)就要求礦方提供采掘圖紙、通風系統(tǒng)布置圖，每一個環(huán)節(jié)都拍照留存。”郭凱說。

“實踐讓我們對法律有了更深層次的理解。以文書預審為抓手，我們大力推進的是規(guī)范執(zhí)法。”山西煤監(jiān)局呂梁分局局長李瑞新表示，一年來，執(zhí)法的主觀臆斷少了，陳述申辯等各類糾紛少了，各種說情、遞條子的事兒也少了，監(jiān)察員定力更足，腰桿更硬。

如今，文書預審的速度也在大幅提升。“初稿的質量越來越高，拿不準的地方，有的分局自己先過一道關，預審回復的速度快了很多。”黃文升說，下一步將繼續(xù)完善制度，提升效率。

普法與信息公開

團結更多力量，讓拳頭更硬

規(guī)范執(zhí)法，極大促進了普法宣傳。

“我注意到監(jiān)察員每次執(zhí)法都帶很多東西，有筆記本電腦、打印機，還有各類工具書。經常隨手拍照，說話也注意使用法言法語，很專業(yè)。”謝馬軍說，“我們經常主動與晉城分局開展聯(lián)合執(zhí)法，向身邊人學習。”

在陽城縣政府的支持下，陽城縣應急管理局招錄了9名煤炭主體專業(yè)的畢業(yè)生，包括4名碩士畢業(yè)生、5名本科畢業(yè)生，全部充實到煤礦安全監(jiān)管工作中。他們將新招錄的煤礦主體專業(yè)碩士畢業(yè)生放到煤礦交流半年，也準備讓煤礦的人到應急管理局上掛學習。

“這還得感謝山西煤監(jiān)局。”謝馬軍誠懇地說，“他們多次向我們縣委書記姚遜強調加強隊伍建設的重要性。在縣委書記的支持下，縣里專門給我們配強了隊伍。”

交流學習也得到企業(yè)的好評。“有些習以為常的老毛病和壞習慣，我們自己很難發(fā)現(xiàn)，專業(yè)力量不足，很需要補充新知識。”華潤聯(lián)盛公司副總經理尤亞說。

晉城分局曾對山西蘭花科創(chuàng)玉溪煤礦進行定點安全幫扶。他們從轄區(qū)抽調5名專業(yè)精通、經驗豐富的專家和監(jiān)察員一道，對該礦防治煤與瓦斯突出進行全面技術指導。如今，玉溪煤礦上了很多裝備，抽采隊伍也由40人擴充到近200人。

“有些問題是認知領域的突破。”山西焦煤集團汾西礦業(yè)公司賀西煤礦礦長肖海濱認為，發(fā)展和安全是相互促進的，嚴格行政執(zhí)法與優(yōu)化營商環(huán)境并不矛盾。

賀西煤礦早在2018年1月1日起就取消了井下零時到六時的全部采掘活動。取消夜班后，井下“三違”數(shù)大幅下降，瓦斯治理的時間、空間更加充盈，產量反而穩(wěn)中有升。

受過處罰的煤礦，感受更深刻。潞寧煤業(yè)公司董事長趙光榮告訴記者，收到660萬元罰單對企業(yè)觸動很大，再不能像過去那樣，不把超層越界、超能力生產當回事了，“不把風險置于隱患之前，等發(fā)生事故再追查就晚了，這是理念的改變”。

“世紀金鑫煤業(yè)的事件，讓我們意識到，自己對待安全和效益的關系是錯位的，沒有把安全當成最大的效益，結果不僅給企業(yè)造成重大經濟損失，干部受到嚴懲，也給社會造成不良的影響。我們很慚愧，對所有處罰照單全收，一定認真整改，合規(guī)經營。”辦礦主體、山西焦煤集團能源投資公司董事長王國彪說。

營造安全穩(wěn)定的良好氛圍，需要團結更多力量。從2020年3月起，山西煤監(jiān)局執(zhí)法信息全面公開，接受監(jiān)督。

“以前行政處罰決定是不公開的。全社會不知道你在做什么、在堅持什么。現(xiàn)在我們用公告的方式放到網上，罰了誰，違法行為是什么，都亮出來。企業(yè)的爭議少了，自律性更強了。”黃文升說。

郭凱告訴記者，去年疫情防控期間，他們還搞過網上公開裁定，模擬法院網上審理案件的模式，很成功。

“信息公開后，有的企業(yè)開始主動應變。我們去寧武縣檢查2座煤礦。在查第一座煤礦時，第二座煤礦的人就來了，想提前介入觀摩。這是好兆頭，我們很歡迎。”郭凱說。

“改革創(chuàng)新是一條艱難的路。盡管取得了好成績，但我們內心依然警惕，在提升執(zhí)法效率和創(chuàng)新方式上還有很多工作要修正、完善。未來，我們會繼續(xù)如履薄冰、慎終如始地走下去。”王端武說。