如果將增量配電業(yè)務(wù)改革看作是輸配分開的一種探索。已公布增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目473個(gè)。增量配電業(yè)務(wù)與大電網(wǎng)存量配電業(yè)務(wù)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

關(guān)于電網(wǎng)的輸配體制問題，中央《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號(hào)文），要求“繼續(xù)進(jìn)行深化研究”。一般認(rèn)為該輪電改暫時(shí)不會(huì)涉及輸配體制改革，其實(shí)不然，被認(rèn)為是最大亮點(diǎn)的增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，事實(shí)上已經(jīng)觸碰到輸配體制改革的問題了。任一個(gè)新成立的增量配電企業(yè)，無(wú)論股權(quán)結(jié)構(gòu)怎樣，它與目前的電網(wǎng)企業(yè)或在法律上、或在產(chǎn)權(quán)上均是分離的，完全突破了原來輸配合一的體制。這一事實(shí)說明繼續(xù)深化輸配體制的研究不僅必要而且迫切。本文即以此為切入點(diǎn)，研究和尋找適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制改革方案。

一、承認(rèn)配電屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)不是主觀臆斷

將配電歸屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，主要基于下述理由：

（1）與輸電網(wǎng)的集中性、統(tǒng)一性、樞紐性特征不同，配電網(wǎng)具有明顯的分散性、局域性、終端性特征，輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)不可等同對(duì)待。（2）配電網(wǎng)是售電的物理支撐，全面提升用戶服務(wù)水平，開展綜合能源服務(wù)，離開配電網(wǎng)是無(wú)法做到的。鼓勵(lì)成立售電公司很有必要，但沒有理由禁止配電企業(yè)售電，配電企業(yè)要承擔(dān)保底供電責(zé)任，是當(dāng)然的售電公司。（3）配電網(wǎng)可以劃分為眾多供電區(qū)，每個(gè)供電區(qū)的經(jīng)營(yíng)者，都由政府按特許經(jīng)營(yíng)程序確定，政府還可根據(jù)經(jīng)營(yíng)期的考核情況，隨時(shí)進(jìn)行必要的更換。

不可否認(rèn)，配電是一種特殊的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，這是由電力商品的特殊性決定的。電力市場(chǎng)本身就是一個(gè)特殊的市場(chǎng)，承認(rèn)電力是商品，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)配電是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，配電企業(yè)是競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)。正因?yàn)槿绱耍醒朐谙掳l(fā)的有關(guān)文件中（包括2015年的9號(hào)文），不僅一再?gòu)?qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)，還明確提出要支持民營(yíng)企業(yè)以控股或參股形式開展配電和售電業(yè)務(wù)。增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，實(shí)際上也是在承認(rèn)配電是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的前提下進(jìn)行的。

二、增量配電業(yè)務(wù)改革的認(rèn)識(shí)、實(shí)踐與再認(rèn)識(shí)

增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)承載著人們太多的夢(mèng)想，它的目的至少有三個(gè)：

（1）通過將增量配電業(yè)務(wù)推入市場(chǎng)，鼓勵(lì)和吸引更多社會(huì)資本參與配電網(wǎng)建設(shè)，探索市場(chǎng)化的配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展模式。

（2）打破壟斷，形成“比較競(jìng)爭(zhēng)”格局和鯰魚效應(yīng)，提高配電網(wǎng)效率和經(jīng)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更好的用電保障。

（3）推動(dòng)配電網(wǎng)的有源化、協(xié)同化、市場(chǎng)化建設(shè)，培育綜合能源服務(wù)新業(yè)態(tài)，為重塑配電網(wǎng)，加快能源轉(zhuǎn)型探索新的路徑。

然而理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。從2016年11月到2020年8月（第5批名單公布前），國(guó)家能源局共批復(fù)了404個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目（其中已取消24個(gè)）（觀茶君注：截至第五批公布，已公布增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目473個(gè)，取消24個(gè)項(xiàng)目后還有459個(gè)）。雖然項(xiàng)目數(shù)量不少，但至今取得電力業(yè)務(wù)許可證的不足四分之一，試點(diǎn)碰到了種種阻力和困難。為解決有關(guān)問題，能源局下發(fā)了一系列指導(dǎo)文件，還采取了約談、檢查督導(dǎo)、建立通報(bào)和直接聯(lián)系制度等措施，但情況并沒有因此好轉(zhuǎn)，似乎還出現(xiàn)了越來越偏離預(yù)期的趨勢(shì)。已投運(yùn)的增量配電項(xiàng)目，由于配電電價(jià)過低等原因，幾乎都陷入了僅保本甚至虧損的境地。社會(huì)資本投資增量配電的熱情已跌入冰點(diǎn)，曾經(jīng)炙手可熱的改革出現(xiàn)了令人心灰意冷的局面。詳見《真實(shí)價(jià)格無(wú)法體現(xiàn)，增量配電定價(jià)困難重重》《澎湃：增量配電微利或虧損普遍，社會(huì)資本熱情驟降》《增量配電價(jià)格“八大怪”》

從體制上看，增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，將配電業(yè)務(wù)分成了存量和增量?jī)蓚€(gè)部分，存量部分繼續(xù)保持輸配合一體制，增量部分則實(shí)行輸配分開體制。顯然，這是對(duì)電網(wǎng)輸配體制的一種“改良”：即在基本維持原狀的基礎(chǔ)上，按照“舊者從舊、新者從新”的思路，實(shí)行輸配合一與輸配分開并存的雙軌制。

“雙軌制”天生就充斥著無(wú)法調(diào)和的矛盾，增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)處處受阻，舉步維艱，根本原因就在這里。增量配電業(yè)務(wù)與大電網(wǎng)存量配電業(yè)務(wù)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，理論上兩者是平等的，但事實(shí)上增量配電網(wǎng)的接入、運(yùn)行和發(fā)展都受制于大電網(wǎng)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中增量配電企業(yè)只是一個(gè)“運(yùn)動(dòng)員”，而電網(wǎng)企業(yè)勉為其難，同時(shí)要扮演“服務(wù)員、運(yùn)動(dòng)員和裁判員”三重角色。在這樣的體制設(shè)計(jì)下，改革試點(diǎn)難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)完全在情理之中。

輸配體制雙軌運(yùn)行，不一定是改革的初衷，但它的確是增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)帶來的結(jié)果。其實(shí)，從全國(guó)范圍看，輸配雙軌體制早已存在。我國(guó)除國(guó)家、南方、蒙西三大電網(wǎng)外，還有少量基本上屬于配電網(wǎng)或有源配電網(wǎng)的地方電網(wǎng)，它們與大電網(wǎng)的關(guān)系與增量配電網(wǎng)類似，雙方幾十年的磕磕碰碰，也證明輸配雙軌制不是好的體制。

如果將增量配電業(yè)務(wù)改革看作是輸配分開的一種探索，以此為輸配體制的“繼續(xù)深化研究”提供必要的素材和例證，似乎也完全符合9號(hào)文精神和改革的邏輯。但無(wú)論從哪一個(gè)角度對(duì)增量配電業(yè)務(wù)改革進(jìn)行總結(jié)和再認(rèn)識(shí)，共同的結(jié)論都是：我國(guó)電網(wǎng)輸配體制改革不能走雙軌制道路，全面的輸配分開勢(shì)在必行。

三、輸配分開的理由和意義

輸配分開的理由，根據(jù)其重要性和依賴性程度，大致可分為三個(gè)層級(jí)：

第一層是最基本的、起決定性作用的理由，回答輸配分開的可行性問題。這一層次的理由只有一個(gè)，即：輸電屬于自然壟斷性業(yè)務(wù)，配電屬于特殊競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，兩者不能等同對(duì)待。這個(gè)理由如果不成立，輸配分開也就無(wú)從談起。

第二層是效果揭示的理由，回答輸配分開的必要性問題。依據(jù)事物的發(fā)展邏輯，輸配分開將導(dǎo)致和促使某些改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者說，一些改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以輸配分開為前提的。這些目標(biāo)包括：（1）形成真正科學(xué)合理“管住中間、放開兩頭”的電力體制架構(gòu)；（2）輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)（企業(yè)）各自按照市場(chǎng)化要求重新進(jìn)行功能定位；（3）打破壟斷確保配售電充分且公平公正的競(jìng)爭(zhēng)；（4）吸引更多社會(huì)資本參與配電網(wǎng)建設(shè)；（5）理順和規(guī)范國(guó)家電網(wǎng)與地方電網(wǎng)的關(guān)系。

第三層屬于關(guān)聯(lián)性理由，是輸配分開必要性的補(bǔ)充，它們顯示的是輸配分開為電網(wǎng)改革發(fā)展帶來的更多好處。其中包括：（1）為調(diào)度與電網(wǎng)一體化管理體制提供合理依據(jù)，使其易得到公眾的支持；（2）為“廠網(wǎng)分開”與“廠網(wǎng)一體”劃分合理界限，巧妙化解二者的矛盾。（3）有利于提升電網(wǎng)精細(xì)化管理水平，明晰輸電和配電成本，合理確定輸配電價(jià)；（4）有利于密切配電網(wǎng)與地方政府的聯(lián)系，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（5）有利于重塑新一代電力系統(tǒng)，確保輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)；（6）有利于開展能源轉(zhuǎn)型“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，加快能源轉(zhuǎn)型步伐；（7）有利于傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)參與配電網(wǎng)及分布式電源建設(shè)，促進(jìn)煤電盡早退出歷史。

四、適合國(guó)情的輸配分開方案設(shè)想

如果電力體制改革真的要繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，有一點(diǎn)是明確的，就是輸配不存在分與不分的問題，只有怎樣分的問題。

輸配分開有三種基本方式：（1）財(cái)務(wù)分開，在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，將輸電和配電業(yè)務(wù)在財(cái)務(wù)上分開核算。（2）法律分開，成立具有獨(dú)立法人資質(zhì)的子公司，將配電業(yè)務(wù)交其運(yùn)營(yíng)。（3）產(chǎn)權(quán)分開，由在資產(chǎn)和行政上均無(wú)關(guān)聯(lián)的不同的企業(yè)實(shí)體，各自經(jīng)營(yíng)輸電和配電業(yè)務(wù)。

顯然，財(cái)務(wù)分開方式不適合我國(guó)國(guó)情，可以從選項(xiàng)中排除。其它兩種方式落實(shí)到具體方案設(shè)計(jì)上，有三種選擇：

一是產(chǎn)權(quán)完全分開方案。剝離所有存量配電業(yè)務(wù)，由省政府按照有利于開展公平公正競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化要求，將其特許給若干有能力、有資質(zhì)的配電公司經(jīng)營(yíng)。

二是只在法律上分開方案。由電網(wǎng)企業(yè)成立若干具有法人資質(zhì)的子公司，作為競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)經(jīng)營(yíng)配售電業(yè)務(wù)，為形成競(jìng)爭(zhēng)的氛圍和格局，每個(gè)省級(jí)電網(wǎng)成立的配電子公司不宜少于5家。

三是法律分開與產(chǎn)權(quán)分開相結(jié)合方案?？紤]40%以下的存量配電業(yè)務(wù)，由電網(wǎng)企業(yè)成立的具有法人資質(zhì)的配電子公司經(jīng)營(yíng)（每個(gè)省不少于3家），60%以上的存量配電業(yè)務(wù)則由省政府特許，交給其他配電公司經(jīng)營(yíng)（每個(gè)省不少于5家）。

第一種方案對(duì)現(xiàn)狀的改變最大，實(shí)施的難度相對(duì)也最大。第二種方案存在的問題主要有兩個(gè)：一是盡管電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部成立多家配電子公司，與地方電網(wǎng)和增量配電企業(yè)形成比較競(jìng)爭(zhēng)格局，但從全局和數(shù)量上看，配電業(yè)務(wù)基本上還是由電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)；二是由于僅在法律上分開，輸配分開的效果不能完全得到體現(xiàn)。第三種方案法律分開與產(chǎn)權(quán)分開相結(jié)合，可較好地克服前兩種方案存在的問題，不僅能打破電網(wǎng)企業(yè)對(duì)配電業(yè)務(wù)的壟斷，使輸配分開的優(yōu)越性得到較充分發(fā)揮，還降低了改革的難度。

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。建議對(duì)第三種輸配分開方案選擇三到四個(gè)省電網(wǎng)進(jìn)行改革試點(diǎn)（這個(gè)方案往前可過渡到第一種完全產(chǎn)權(quán)分開方案，往后也可退回到第二種法律分開方案），究竟可行還是不可行，需不需要再往前走，抑或要往后退？都可以交給實(shí)踐來檢驗(yàn)和決定。