應(yīng)對疫情挑戰(zhàn)、激發(fā)市場主體活力將是今年社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)，降低用能成本則是實現(xiàn)目標(biāo)的途徑之一。為更好執(zhí)行中央"六保"精神中的"保能源安全"，降低用能成本政策在落地時應(yīng)注重三個方面：精準(zhǔn)、全面與合理。

2020年是有序推進(jìn)"降低用能成本"的第三年，與2018年和2019年的政策相比，今年的政策既有相同之處，也有不同的地方。

相同之處在于整體原則。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革明確提出"降成本"的要求，過去幾年的降低用能成本政策落實了這一要求，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，扶持實體經(jīng)濟(jì)。不久前，國家發(fā)展改革委明確"電價95折"政策執(zhí)行至今年年底，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的延續(xù)。

不同的地方是操作方式。前幾年，政策的執(zhí)行偏重行政手段，今年，更多的市場化手段被納入。如1月初，國家發(fā)展改革委出臺意見，將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價改為"基準(zhǔn)價+上下浮動"，向更加市場化的價格機(jī)制又邁出了一大步。這意味著，企業(yè)將要更多地參與市場化的電力交易。

7月21日，習(xí)近平總書記在企業(yè)家座談會上指出，要千方百計把市場主體保護(hù)好，激發(fā)市場主體活力，弘揚企業(yè)家精神，推動企業(yè)發(fā)揮更大作用實現(xiàn)更大發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄基本力量。

可以明確的是，應(yīng)對疫情挑戰(zhàn)、激發(fā)市場主體活力將是今年社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)，降低用能成本則是實現(xiàn)此目標(biāo)的重要途徑之一。為更好執(zhí)行中央"六保"精神中的"保能源安全"，降成本政策在落地時應(yīng)注重三個方面：精準(zhǔn)、全面與合理。

落地需要精準(zhǔn)

在2020年降低用能成本政策中，降價幅度和降本對象都發(fā)生了變化。

以電價為例。2018年和2019年，一般工商業(yè)電價的降幅目標(biāo)是10%。而在2020年的政策中，降價目標(biāo)則調(diào)整為"降低非高耗能工商業(yè)電價5%"，出現(xiàn)變化的原因或在于兩點：內(nèi)部潛力和外部環(huán)境。

前兩年，降低電價帶有更多的政策性因素，即通過減少政策性收費、通過實現(xiàn)"放管服"等改革措施實現(xiàn)降本增效。但經(jīng)過兩年的降本之后，當(dāng)下政策性成本已經(jīng)基本沒有多少下降的空間了。所以，今年實際上要通過精準(zhǔn)分析各行業(yè)各環(huán)節(jié)的具體情況，從內(nèi)部尋找降本空間。

從外部環(huán)境看，新冠疫情的發(fā)生，給包括電力在內(nèi)的諸多行業(yè)都帶來了較大影響。據(jù)國家能源局發(fā)布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上半年，我國全社會用電量3.35萬億千瓦時，同比下降1.3%。因此，設(shè)定5%的目標(biāo)應(yīng)是考慮了發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)的實際經(jīng)營困難。

事實上，降本幅度逐年減少也是符合改革規(guī)律的。如果降本幅度一直很大，說明政策存在不合理之處，需要做出一定的調(diào)整。

從降本對象看，一般工商業(yè)企業(yè)是過去兩年政策惠及的主要對象，2020年，非高耗能的大工業(yè)企業(yè)用戶首次被納入政策范圍。

前幾年，我國主要通過電力市場化改革降低工業(yè)用電成本。如用能較多的工業(yè)用戶參與大用戶直供電。通過這些措施，很多大工業(yè)用戶在前幾年已經(jīng)實現(xiàn)了用電成本的下降。今年，因疫情影響，大工業(yè)用戶也面臨更多困難，其現(xiàn)金流也受到影響。因此，當(dāng)下將其納入降本的范圍，通過精準(zhǔn)分析尋找降低用能成本的空間，符合黨中央對落實"六保"任務(wù)的要求。

同時，在非高耗能的大工業(yè)企業(yè)中，以先進(jìn)制造業(yè)為代表的高端產(chǎn)業(yè)占比較大。近年來，國家一直推動制造業(yè)優(yōu)化升級，推動實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。將此類企業(yè)納入政策，也體現(xiàn)了當(dāng)前國家對先進(jìn)制造業(yè)的支持態(tài)度。

降低用能成本是"六保"中"保糧食能源安全"的實現(xiàn)途徑，也是幫助企業(yè)渡過難關(guān)的重要舉措，但并非全部舉措。"六保"效果如何，工業(yè)、商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營狀況將走向何方，還要看各種政策的"組合拳"效果如何。

企業(yè)所處的行業(yè)不同、地區(qū)不同，其當(dāng)下的困難程度也不盡相同。即便都受到疫情影響，有些企業(yè)由于生產(chǎn)防疫物資，進(jìn)而滿足了市場需求，打開了市場，用能成本的多少或不會對其現(xiàn)金流造成較大影響；但一些以其他產(chǎn)品為主的企業(yè)，或因市場不佳受到影響。對于這類企業(yè)，降低用能成本能減輕負(fù)擔(dān)，在困難的情況下不至于使其無法生存。

因此，2020年的政策需要更精準(zhǔn)，這需要通過分析不同行業(yè)的運行情況和成本構(gòu)成，讓降低用能成本成為"六保"組合拳中的一部分，支撐企業(yè)渡過難關(guān)。

不能僅靠一個環(huán)節(jié)

靠某一個或某幾個環(huán)節(jié)實現(xiàn)降價，是此前降本政策落地的主要特點。按照現(xiàn)行電價制度，我國終端銷售電價是由上網(wǎng)電價、環(huán)保電價、輸配電價、線損、政府性基金及附加費用等構(gòu)成的。上述電價主要涉及三個環(huán)節(jié)：一是政府管理環(huán)節(jié)，二是發(fā)電環(huán)節(jié)，三是電網(wǎng)環(huán)節(jié)。

在上一輪電價調(diào)整中，特別是2018年和2019年，政府和電網(wǎng)兩個環(huán)節(jié)是降低成本的主力。

其中，政府管理環(huán)節(jié)的電價占終端電價的21%，2018年和2019年，通過減稅、降基金，上述費用合計減少678億元，貢獻(xiàn)了17.2%的降本空間；電網(wǎng)環(huán)節(jié)的電價成本占總成本的30%，在過去兩年中，輸配電價從0.239元/千瓦時降至0.185元/千瓦時，為企業(yè)減少成本2643億元，承擔(dān)了2/3的降價任務(wù)。

當(dāng)前，我國用電成本仍有下降空間，但政策不僅需要能落地，而且需要能持續(xù)。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，降成本就不應(yīng)當(dāng)僅靠某個或某幾個環(huán)節(jié)，而是發(fā)電、輸電、售電和用電等全部環(huán)節(jié)共同發(fā)力。

對于發(fā)電環(huán)節(jié)，可以通過推進(jìn)市場化，以尋找降本空間。

當(dāng)前，我國煤炭市場化程度有限，電煤價格基本以中長期協(xié)議價格為準(zhǔn)，而無法靠市場自身變化驅(qū)動，特別是在一些煤炭資源型省份，出于生態(tài)保護(hù)、推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，本地煤炭價格很少依據(jù)市場規(guī)律變動。

2018年之后、特別是2019年以來，全球煤價呈現(xiàn)下降趨勢，但國內(nèi)煤價的降幅并未和全球煤炭價格的變化相匹配，也就是說，如果與國際趨勢進(jìn)一步接軌，實現(xiàn)在更大的范圍按照更加市場化的手段配置資源，電煤價格還有下降空間。

今年2月，疫情導(dǎo)致煤價持續(xù)下行，由此引發(fā)部分地方的關(guān)注，一些地區(qū)提出了"保住電煤價格"。從推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，這種提法有一定合理性，但從深層次看，其或?qū)档碗妰r產(chǎn)生反向推動作用。在任何行業(yè)，價格一定會由上游傳導(dǎo)至下游，如果要最終降低電價，就應(yīng)當(dāng)實行更加市場化的電煤價格政策。

對于用戶環(huán)節(jié)，可以通過培養(yǎng)用戶的良好習(xí)慣，來實現(xiàn)降本增效。

近年來，能源安全問題、環(huán)境形勢嚴(yán)峻、應(yīng)對氣候變化壓力加劇等因素都決定了高耗低效的供能模式難以為繼。但在一些地區(qū)，仍然存在類似"為用電而用電"的情況，比如奢侈豪華的景觀照明，或者生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)不大的用電，這其實是對電力資源的浪費。而浪費電力的結(jié)果，必然是用能成本很難降低。因為用電量越大，用能成本就會越多。

近年，我國一直在推動節(jié)能減排，但并非人人都重視、各個企業(yè)都落實到位。這既是能源消費中存在的問題，也是未來可以提升的空間。降低用能成本是一個系統(tǒng)性工程，用戶盡管是用能方，但也應(yīng)身體力行、減少不必要的能耗。同時，可以通過進(jìn)一步建立市場機(jī)制，使能源交易主要依靠市場機(jī)制，讓企業(yè)在用能中形成價格競爭，進(jìn)而實現(xiàn)優(yōu)化用能模式，提升用能效率。

"合理"比"高低"更重要

無論是在發(fā)電側(cè)尋找降本空間，還是在用電側(cè)挖掘降價潛力，有一條降低能源成本的原則是共同的，即推進(jìn)市場化。

近幾年，能源市場化建設(shè)取得了一定的成績，但真正參與市場化交易的電量占比仍較低。根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計，2019年1~12月，全國各電力交易中心組織開展的各類交易電量合計為2.83萬億千瓦時，占全社會用電量的39%，大部分電量仍然是非市場手段配置的"計劃電"。

所以，持續(xù)推進(jìn)降低用能成本其實是一個契機(jī)，它可以推進(jìn)電力市場實現(xiàn)更充分的競爭，推進(jìn)更有效的資源配置，采取更靈活的市場機(jī)制，在提升效率和優(yōu)化生態(tài)等方面發(fā)揮作用。

首先，通過降低用能成本，可以提高能源系統(tǒng)的整體運行效率。

能源行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，且行業(yè)的各個環(huán)節(jié)之間環(huán)環(huán)緊扣、密切關(guān)聯(lián)。如果未來只把政策作用于行業(yè)中的一個或幾個環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)難免不會出現(xiàn)阻礙。而一旦受阻，其作用不僅會體現(xiàn)在某個環(huán)節(jié)中，而且會傳導(dǎo)至其他環(huán)節(jié)，進(jìn)而可能影響到整體運行的效率。更可行的方式是大力推進(jìn)技術(shù)性成本降低，推進(jìn)市場化體制機(jī)制的優(yōu)化，提升整個能源系統(tǒng)效率。

其次，降低用能成本可以加快市場化進(jìn)程，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

降低用能成本，進(jìn)而讓能源市場化加快推進(jìn)，會有更多企業(yè)進(jìn)入相關(guān)環(huán)節(jié)。從積極的一面看，市場主體的增加將給消費者帶來更多選擇權(quán)，進(jìn)而推動能源的供應(yīng)端、生產(chǎn)端的效率實現(xiàn)提升，形成供需兩端的良性互動。在這種互動下，行業(yè)生態(tài)或?qū)⑼ㄟ^競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，進(jìn)而推動行業(yè)提質(zhì)增效。

應(yīng)注意的是，降低用能成本的目標(biāo)，并非完全在于價格本身的高低，還要關(guān)注電價和氣價等價格是否合理。

當(dāng)前，有企業(yè)認(rèn)為能源價格偏高，事實上，造成這個結(jié)果的原因較為復(fù)雜?？陀^上，半年多來的新冠肺炎疫情讓實體經(jīng)濟(jì)受損，勢必會影響到企業(yè)的現(xiàn)金流；主觀上，價格的高低來自企業(yè)的對比和感受。但這種感受是否合理，還要放在其所在的市場中考量。每個國家的價格水平不同，價格背后的機(jī)制也不同。由于施行交叉補貼等機(jī)制，我國2019年的電價水平與35個OECD國家比較，工業(yè)電價排在倒數(shù)第九位，為35個OECD國家平均工業(yè)電價的71.2%；居民電價則排在倒數(shù)第二位，為35個OECD國家平均居民電價的40.5%。所以，不應(yīng)僅從絕對值上比較用能成本，而應(yīng)更多考慮價格的合理性。在此前提下，再去考慮如何降本才更可行。

在未來一段時間里，為了應(yīng)對疫情的影響，用能成本盡管在降低，但仍會有一定的政府管制。這種管制下的用能成本，和市場配置資源的要求必然存在差距。但可以肯定的是，降低用能成本將有望成為推動電力市場化的一個突破口。隨著其不斷推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)上固有的一些困局終將會被打破，更具活力的主體將在市場中出現(xiàn)。（作者系國家發(fā)改委能源研究所原所長、高級顧問）